Ασυμβίβαστο μεταξύ της ιδιότητας του προέδρου, αντιπροέδρου, γραμματέα και ταμία τοπικού φαρμακευτικού συλλόγου και της ιδιότητας του μέλους διοικητικού συμβουλίου συνεταιρισμού φαρμακοποιών (ΣΥ.ΦΑ.), βλέπει η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ Ολομ. 684/2024) – με Πρόεδρο την Ε. Νίκα, Πρόεδρο ΣτΕ, και Εισηγήτρια την Α.-Μ. Παπαδημητρίου, Σύμβουλο της Επικρατείας.
Το Ανώτατο Δικαστήριο κρίνει ότι η διττή ιδιότητα είναι δυνατόν να περιαγάγει σε κατάσταση σύγκρουσης συμφερόντων: από τη μια, οι φαρμακευτικοί σύλλογοι έχουν ως δημόσιο σκοπό, στο πλαίσιο κανόνων διοικητικού δικαίου, την εν γένει διασφάλιση των συμφερόντων όλων των φαρμακοποιών που είναι υποχρεωτικά μέλη τους, καθώς και συνθηκών ομαλών σχέσεων μεταξύ τους, από την άλλη, όμως, οι συνεταιρισμοί φαρμακοποιών αποβλέπουν, στο πλαίσιο του ελεύθερου εμπορίου, στη βέλτιστη ικανοποίηση των συμφερόντων των φαρμακοποιών εκείνων, που εκουσίως καθίστανται μέλη τους, με την εξασφάλιση φαρμάκων ή άλλων, επιτρεπομένων προς διάθεση από τα φαρμακεία, προϊόντων με ευνοϊκούς όρους επάρκειας και τιμών ή με παροχή διευκολύνσεων (λ.χ. πιστώσεων).
Με την εν λόγω απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου κρίθηκε (κατά πλειοψηφία) ότι το θεσπισθέν με το άρθρο εβδομηκοστό ένατο του ν. 4812/2021 (Α΄110), όπως διαμορφώθηκε τελικώς με το άρθρο 30 του ν. 4816/2021 (Α΄118), ασυμβίβαστο μεταξύ της ιδιότητας του προέδρου, αντιπροέδρου, γραμματέα και ταμία φαρμακευτικού συλλόγου και της ιδιότητας του μέλους διοικητικού συμβουλίου συνεταιρισμού φαρμακοποιών δεν αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1, 12 παρ. 1 και 4, 23 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος, ούτε στις διατάξεις του άρθρου 11 της Ε.Σ.Δ.Α. ή του άρθρου 12 παρ. 1 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απορρίφθηκε δε αίτηση ακυρώσεως φαρμακοποιού, ο οποίος είχε εκλεγεί, προ της δημοσίευσης του ν. 4812/2021, σε θέση Αντιπροέδρου τοπικού Φαρμακευτικού Συλλόγου και, στη συνέχεια, μετά τη δημοσίευση και του ν. 4816/2021, σε θέση Γραμματέα ΣΥ.ΦΑ., κατά της απόφασης του αρμοδίου Αντιπεριφερειάρχη, με την οποία διαπιστώθηκε η αυτοδίκαιη έκπτωση του εν λόγω φαρμακοποιού από την θέση του Αντιπροέδρου του ως άνω Φαρμακευτικού Συλλόγου, επειδή συνέτρεξε στο πρόσωπό του το επίδικο ασυμβίβαστο.
Ειδικότερα:
«H Ολομέλεια έλαβε εν προκειμένω υπόψη:
(α) τις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1, 12 παρ. 1 και 4, 23 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος, (β) ότι, κατά τα ήδη κριθέντα, στις περιπτώσεις που ο νομοθέτης επιλέγει να αναγάγει επαγγελματικές οργανώσεις σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, στα οποία μετέχουν υποχρεωτικά όλοι οι δραστηριοποιούμενοι στην περιφέρειά τους επαγγελματίες – επιτρεπτώς, κατ’ αρχήν, κατά τα άρθρα 5 παρ. 1 και 12 παρ. 1 του Συντάγματος, εφόσον στους εν λόγω συλλόγους ανατίθεται από τον νόμο η εκπλήρωση γενικοτέρων σκοπών δημοσίου συμφέροντος -, επιβάλλεται η πρόβλεψη ορισμένων εγγυήσεων, όπως, ιδίως, ο υποχρεωτικά αιρετός χαρακτήρας της διοίκησης των εν λόγω νομικών προσώπων, πλην δεν αποκλείεται, στο πλαίσιο της ρύθμισης από τον νομοθέτη του τρόπου διοίκησης των εν λόγω επαγγελματικών οργανώσεων και ενόψει του διφυούς χαρακτήρα τους, η θέσπιση περιορισμών στο δικαίωμα του εκλέγεσθαι στα όργανα διοίκησης αυτών, οι οποίοι (περιορισμοί) δεν αντίκεινται στις προαναφερθείσες συνταγματικές διατάξεις, ούτε στην κατοχυρούμενη στο άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος αρχή της αναλογικότητας, υπό την προϋπόθεση ότι εξυπηρετούν σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, συναφείς προς την φύση και την αποστολή των εν λόγω επαγγελματικών οργανώσεων, και δεν παρίστανται προδήλως ακατάλληλοι ή μη αναγκαίοι για την εξυπηρέτηση των σκοπών αυτών,
(γ) τις διατάξεις του ν. 3601/1928 (Α΄119) περί φαρμακευτικών συλλόγων, όπως ίσχυαν κατά τον κρίσιμο χρόνο, σχετικά με την φύση των φαρμακευτικών συλλόγων, ως νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου σωματειακού χαρακτήρα, στα οποία μετέχουν υποχρεωτικά όλοι οι δραστηριοποιούμενοι στην περιφέρειά τους φαρμακοποιοί, και τους σκοπούς αυτών, τις αρμοδιότητες της γενικής συνέλευσης εκάστου φαρμακευτικού συλλόγου, ως ανωτάτου οργάνου αυτού, τις αρμοδιότητες και εξουσίες του διοικητικού συμβουλίου του συλλόγου και την διαδικασία εκλογής των μελών του, καθώς και τις υποχρεώσεις των μελών των φαρμακευτικών συλλόγων και τον πειθαρχικό έλεγχο αυτών,
(δ) την φύση των συνεταιρισμών φαρμακοποιών (ΣΥ.ΦΑ.) και τους σκοπούς αυτών, την διαδικασία ίδρυσης και συμμετοχής σε αυτούς, τις αρμοδιότητες της γενικής συνέλευσης και του διοικητικού συμβουλίου αυτών και την διαδικασία εκλογής του τελευταίου, κατά τα οριζόμενα στον ν. 1667/1986 (Α΄196) περί αστικών συνεταιρισμών, καθώς και στην ειδική φαρμακευτική νομοθεσία, από την οποία διέπονται οι εν λόγω συνεταιρισμοί, σχετικά, ιδίως, με την διατήρηση φαρμακαποθήκης και χονδρική πώληση φαρμάκων, και ε) την επίδικη διάταξη του άρθρου εβδομηκοστού ένατου του ν. 4812/2021, όπως διαμορφώθηκε τελικώς με το άρθρο 30 του ν. 4816/2021.
Έκρινε ότι:
H σύμπτωση στον ίδιο φαρμακοποιό των σημαντικών αξιωμάτων διοίκησης του φαρμακευτικού συλλόγου (προέδρου, αντιπροέδρου, γραμματέα και ταμία) με την ιδιότητα του μέλους διοικητικού συμβουλίου συνεταιρισμού φαρμακοποιών είναι δυνατόν να τον περιαγάγει σε κατάσταση σύγκρουσης συμφερόντων, διότι, ενώ οι φαρμακευτικοί σύλλογοι έχουν ως δημόσιο σκοπό, στο πλαίσιο κανόνων διοικητικού δικαίου, την εν γένει διασφάλιση των συμφερόντων όλων των φαρμακοποιών που είναι υποχρεωτικά μέλη τους, καθώς και συνθηκών ομαλών σχέσεων μεταξύ τους, οι συνεταιρισμοί φαρμακοποιών αποβλέπουν, στο πλαίσιο του ελεύθερου εμπορίου, στην βέλτιστη ικανοποίηση των συμφερόντων των φαρμακοποιών εκείνων, που εκουσίως καθίστανται μέλη τους, με την εξασφάλιση φαρμάκων ή άλλων, επιτρεπομένων προς διάθεση από τα φαρμακεία, προϊόντων με ευνοϊκούς όρους επάρκειας και τιμών ή με παροχή διευκολύνσεων (λ.χ. πιστώσεων). Ως εκ τούτου, είναι δυνατόν η δράση των συνεταιρισμών φαρμακοποιών να διαμορφώσει εκ των πραγμάτων σχέσεις εξάρτησης των φαρμακοποιών μελών τους, απότοκες της σημασίας των ως άνω υπηρεσιών για τη λειτουργία των φαρμακείων τους στην ελεύθερη αγορά, οι οποίες, κατά την κοινή πείρα, μπορεί να έχουν περαιτέρω αντανάκλαση στην ανάδειξη των ασκούντων διοίκηση στους φαρμακευτικούς συλλόγους με εκλογή από τα μέλη τους.
Επομένως, η θέσπιση του επίδικου ασυμβίβαστου και της συνακόλουθης αυτοδίκαιης έκπτωσης εξυπηρετεί λόγους δημοσίου συμφέροντος, προκειμένου να αποφευχθούν οι σχέσεις εξάρτησης κατά την ανάδειξη των σημαντικών οργάνων διοίκησης των φαρμακευτικών συλλόγων, καθώς και η σύγκρουση συμφερόντων, που συνεπάγεται η σύμπτωση στο ίδιο πρόσωπο των σημαντικών αξιωμάτων διοίκησης φαρμακευτικού συλλόγου με την ιδιότητα του μέλους του διοικητικού συμβουλίου συνεταιρισμού φαρμακοποιών, προκειμένου να διασφαλισθεί η εύρυθμη λειτουργία των φαρμακευτικών συλλόγων και η αποτελεσματική εκπλήρωση των σκοπών δημοσίου ενδιαφέροντος, που τους έχουν ανατεθεί.
Περαιτέρω, ο επίδικος περιορισμός τελεί σε συνάφεια προς τους δι’ αυτού επιδιωκόμενους σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, τηρείται η συνταγματική αρχή της αναλογικότητας και δεν θίγεται ο πυρήνας του περιοριζομένου δικαιώματος, καθόσον θεσπίζεται στο αναγκαίο μέτρο, μη συνεπαγόμενος τον πλήρη αποκλεισμό από την διοίκηση των φαρμακευτικών συλλόγων, δεδομένου ότι το επίδικο ασυμβίβαστο: (α) καταλαμβάνει μόνον τις σημαντικές θέσεις διοίκησης του προέδρου, του αντιπροέδρου, του γραμματέα και του ταμία των φαρμακευτικών συλλόγων, και όχι την ιδιότητα του απλού μέλους του διοικητικού συμβουλίου αυτών, (β) αίρεται σε περίπτωση παραίτησης από την ασύμβατη ιδιότητα, και (γ) εφαρμόζεται από την διενέργεια των πρώτων αρχαιρεσιών για την ανάδειξη νέου διοικητικού συμβουλίου συνεταιρισμού φαρμακοποιών μετά την εισαγωγή της επίδικης ρύθμισης και, ως εκ τούτου, δεν παρίσταται προδήλως ακατάλληλο ή μη αναγκαίο μέτρο για την εξυπηρέτηση των δημοσίων αυτών σκοπών.
Είναι, συνεπώς, δυνατή η εφαρμογή της επίδικης, γενικού και αντικειμενικού χαρακτήρα, ρύθμισης και επί των ήδη αναδειχθέντων, προ της δημοσίευσης του ν. 4812/2021, σε θέσεις προέδρου, αντιπροέδρου, γραμματέα ή ταμία φαρμακευτικού συλλόγου, με συνέπεια την έκπτωση αυτών σε θέση απλού μέλους του διοικητικού συμβουλίου του οικείου συλλόγου μέχρι τέλους της θητείας του (όπως στην προκειμένη περίπτωση).
Με τα δεδομένα αυτά, το επίδικο ασυμβίβαστο και η συνακόλουθη αυτοδίκαιη έκπτωση δεν αντίκεινται (α) στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1, 12 παρ. 1 και 23 παρ. 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος ή (β) στο άρθρο 11 της Ε.Σ.Δ.Α. – ανεξαρτήτως του εάν οι φαρμακευτικοί σύλλογοι εμπίπτουν, ως νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου σωματειακού χαρακτήρα, συσταθέντα δυνάμει διατάξεων νόμου προς εκπλήρωση σκοπών δημοσίου συμφέροντος, με χρήση μέσων δημοσίας εξουσίας, στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 23 παρ. 1 και 12 παρ. 1 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με το άρθρο 11 της Ε.Σ.Δ.Α. -, ούτε παραβιάζουν (γ) το άρθρο 12 παρ. 1 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, διότι, ανεξαρτήτως του εάν η παρούσα υπόθεση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου και, συνακόλουθα, του Χάρτη, πάντως το κατοχυρούμενο στο άρθρο αυτό δικαίωμα αντιστοιχεί στο δικαίωμα που διασφαλίζεται με το άρθρο 11 της ΕΣΔΑ.
Εξάλλου, εφόσον, κατά την επίδικη διάταξη, η σύμπτωση στο ίδιο πρόσωπο της ιδιότητας του μέλους διοικητικού συμβουλίου συνεταιρισμού φαρμακοποιών με τα αξιώματα του προέδρου, αντιπροέδρου, γραμματέα ή ταμία φαρμακευτικού συλλόγου δεν επιδρά στην κατοχή θέσης στο διοικητικό συμβούλιο του συνεταιρισμού, αλλά αποκλειστικά στην κατοχή μιας εκ των σημαντικών θέσεων του διοικητικού συμβουλίου του φαρμακευτικού συλλόγου, (δ) η επιρροή του επίδικου ασυμβίβαστου στην άσκηση της προστατευόμενης από το άρθρο 12 παρ. 4 του Συντάγματος και το άρθρο 11 της Ε.Σ.Δ.Α. ελευθερίας σύστασης συνεταιρισμών και συμμετοχής στη διοίκηση αυτών – υπό την έννοια ότι, όπως προβλήθηκε, αποθαρρύνει την διεκδίκηση θέσης στα διοικητικά συμβούλια των συνεταιρισμών φαρμακοποιών από μέλη τους, τα οποία προσβλέπουν στην εκλογή τους σε αξίωμα του φαρμακευτικού τους συλλόγου -, ως έμμεση και ενδεχόμενη, δεν συνιστά, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών δημοσίου συμφέροντος, στην εξυπηρέτηση των οποίων στοχεύει η ρύθμιση, περιορισμό που αντιβαίνει στις ως άνω διατάξεις του Συντάγματος ή της Ε.Σ.Δ.Α.
Με τα δεδομένα αυτά, το Δικαστήριο απέρριψε ως αβάσιμους τους περί του αντιθέτου λόγους ακυρώσεως και την αίτηση στο σύνολό της.
Κατά τη μειοψηφήσασα γνώμη επτά Συμβούλων και δύο Παρέδρων του Δικαστηρίου:
Oύτε από την ίδια την επίδικη διάταξη του ν. 4812/2021, όπως διαμορφώθηκε τελικώς με το άρθρο 30 του ν. 4816/2021, ερμηνευόμενη σε συνδυασμό με τις λοιπές διατάξεις της φαρμακευτικής νομοθεσίας, ούτε από τις προπαρασκευαστικές εργασίες των ως άνω νόμων ή στοιχεία, στα οποία αυτές παραπέμπουν, προκύπτει συγκεκριμένος λόγος δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος να δικαιολογεί τη θέσπιση του εν λόγω περιορισμού στην ελευθερία των μελών φαρμακευτικού συλλόγου να μετέχουν στην διοίκηση αυτού, εκλέγοντας και εκλεγόμενοι στα εν λόγω σημαντικά αξιώματα.
Ειδικότερα, (α) οι σχετικές αναφορές στην αιτιολογική έκθεση του ν. 4812/2021 και κατά τη συζήτηση στη Βουλή είναι όλως γενικές, χωρίς περαιτέρω εξειδίκευση ή τεκμηρίωση, (β) η δράση των συνεταιρισμών φαρμακοποιών, οι οποίοι σκοπό έχουν όχι το κέρδος, αλλά τον τακτικό και με ευνοϊκούς, κατά το δυνατόν, όρους εφοδιασμό των μελών τους, ώστε να διασφαλίζεται η ομαλή και λειτουργία των φαρμακείων σε όλη την Επικράτεια, προς προστασία της δημοσίας υγείας, δεν ανταγωνίζεται τη δράση των φαρμακευτικών συλλόγων προς εκπλήρωση των δημοσίου συμφέροντος σκοπών τους ή προς προαγωγή των συμφερόντων των μελών τους, ούτε αντιστρατεύεται τα συμφέροντα των μελών εκείνων που εξ επιλογής δεν μετέχουν σε συνεταιριστική ένωση, και, επομένως, δεν παρίσταται πιθανή η σύγκρουση συμφερόντων κατά την άσκηση των καθηκόντων του προέδρου, αντιπροέδρου, γραμματέα ή ταμία φαρμακευτικού συλλόγου, λόγω της παράλληλης ιδιότητας αυτού ως μέλους του διοικητικού συμβουλίου συνεταιρισμού φαρμακοποιών και η εκ του λόγου αυτού διατάραξη της εύρυθμης λειτουργίας των φαρμακευτικών συλλόγων, (γ) φαινόμενα επηρεασμού της ψήφου των μελών φαρμακευτικού συλλόγου κατά τις αρχαιρεσίες για την ανάδειξη της διοίκησής του ή περιπτώσεις μεροληπτικής συμπεριφοράς των ασκούντων διοίκηση είναι δυνατό να συνδέονται με κάθε είδους σχέσεις και εξαρτήσεις μεταξύ οιουδήποτε μέλους του συλλόγου και οιουδήποτε υποψηφίου ή κατέχοντος αξίωμα στο διοικητικό συμβούλιο αυτού, (δ) τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου φαρμακευτικού συλλόγου υπόκεινται στον έλεγχο της γενικής συνέλευσης και, τελικώς, στην κρίση των ψηφοφόρων μελών του, καθώς και σε πειθαρχική ευθύνη, η δε λειτουργία και δράση των τοπικών φαρμακευτικών συλλόγων τελεί υπό την εποπτεία τόσο του Πανελληνίου Φαρμακευτικού Συλλόγου, εποπτευομένου από τον Υπουργό Υγείας, όσο και των αρμοδίων Διευθύνσεων των Περιφερειών, στις οποίες υπάγονται, (ε) όλοι οι φαρμακοποιοί υπόκεινται στους γενικούς περιορισμούς που προβλέπει η φαρμακευτική νομοθεσία, ως εγγυήσεις ανεξαρτησίας για την άσκηση του φαρμακευτικού επαγγέλματος, καθώς και στους ειδικούς περιορισμούς του π.δ. 64/2018 (Α΄124) για την εκμετάλλευση φαρμακείου – μεταξύ των οποίων και περιορισμοί σχετιζόμενοι με την δραστηριοποίηση στον τομέα της χονδρικής πώλησης φαρμάκων.
Κατά συνέπεια, ο προκαλούμενος από το επίδικο ασυμβίβαστο περιορισμός στην ελευθερία ανάδειξης της διοίκησης των φαρμακευτικών συλλόγων αντιβαίνει στο άρθρο 5 παρ. 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος. Περιορίζεται δε επίσης, εμμέσως, από την επίδικη ρύθμιση, η προστατευόμενη από το άρθρο 12 παρ. 4 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με το άρθρο 11 της Ε.Σ.Δ.Α., ελευθερία συμμετοχής των μελών των συνεταιρισμών φαρμακοποιών στη διοίκηση αυτών. Τούτο ισχύει, κατά μείζονα λόγο, στην περίπτωση των ήδη αναδειχθέντων, προ της δημοσίευσης του ν. 4812/2021, σε μία από τις ανωτέρω θέσεις διοίκησης φαρμακευτικού συλλόγου, οι οποίοι, προκειμένου να διατηρήσουν το αξίωμά τους μέχρι τέλους της τρέχουσας θητείας του διοικητικού συμβουλίου, σε συμφωνία προς την εκπεφρασμένη βούληση των ψηφοφόρων μελών του οικείου συλλόγου, είναι υποχρεωμένοι να απόσχουν από την άσκηση του δικαιώματος συμμετοχής αυτών στη διοίκηση του συνεταιρισμού, στον οποίο ανήκουν.
Συνεπώς, κατά την εν λόγω μειοψηφήσασα άποψη, η εκδοθείσα βάσει της επίδικης διάταξης προσβαλλόμενη πράξη είναι ακυρωτέα».