Oι υποδομές υποβρύχιων καλωδίων αποτελούν σημαντικό στοιχείο του ευρύτερου οικοσυστήματος του διαδικτύου στο μέτρο που μεταφέρουν περίπου 95% της παγκόσμιας διαδικτυακής κίνησης ψηφιακών δεδομένων. Τρία νησιωτικά κράτη της ΕΕ, Ιρλανδία, Κύπρος και Μάλτα, αλλά και υπερπόντια εδάφη χωρών, όπως η Γαλλία, εξαρτώνται σχεδόν εξ ολοκλήρου από τέτοια υποβρύχια καλώδια για ενδοενωσιακές επικοινωνίες. Σήμερα υπάρχουν εγκατεστημένα διεθνώς, συχνά παράλληλα με καλώδια ηλεκτρικής διασύνδεσης, 532 περίπου ενεργά και 77 προγραμματισμένα υποθαλάσσια καλώδια οπτικών ινών μεγάλης χωρητικότητας, συνολικού μήκους 4 εκ. χιλιομέτρων το 2023. Το παρόν σύντομο ενημερωτικό σημείωμα για το νομικό καθεστώς των υποβρυχίων καλωδίων στοχεύει να αναδείξει το ρόλο τους ως κρίσιμης υποδομής για την εξέλιξη της Ελλάδας ως διεθνούς τηλεπικοινωνιακού κόμβου στην Ανατολική Μεσόγειο.
Εισαγωγή
Παραδοσιακά, τα υποβρύχια δίκτυα οπτικών ινών αναπτύχθηκαν θεαματικά κατά τη δεκαετία του 1970 από τηλεπικοινωνιακούς οργανισμούς (Orange, Alcatel, FLAG, Cable&Wireless) για να μεταφέρουν τηλεφωνικές κλήσεις και να καλύψουν τις επικοινωνιακές ανάγκες κρατικών δικτύων, διεθνών οργανισμών, εταιριών, διηπειρωτικών εμπορικών συναλλαγών και υπηρεσιών διανομής περιεχομένου. Ποντίζονται από ειδικά πλοία στον πυθμένα των ωκεανών διασχίζοντας θαλάσσιες κοιλάδες και χαράδρες, πριν διασυνδεθούν σε παράκτιους σταθμούς με επίγεια δίκτυα τηλεπικοινωνιών, σταθερά και κινητά, π.χ. για οπισθοζεύξεις (backhauling) δικτύων 5G.
Η διοικητική άδεια προσαιγιάλωσης (cable landing license), χορηγείται από τις συναρμόδιες αρχές κάθε κράτους (Υπουργείο Ναυτιλίας, Περιβάλλοντος, Εθνική Αρχή Τηλεπικοινωνιών όπως η FCC στις ΗΠΑ κ.λπ), κατά την εθνική νομοθεσία, μετά από υποβολή αίτησης και διοικητικού φακέλου από τον ιδιοκτήτη του καλωδίου (τοπογραφικό διάγραμμα, διαδρομή καλωδίου, τεχνικά χαρακτηριστικά, συντήρηση, περιβαλλοντικές επιπτώσεις κ.λπ). Σύμφωνα με την εξειδικευμένη στο θέμα ιστοσελίδα Telegeography υπάρχουν σήμερα 1.444 τέτοιοι σταθμοί παγκοσμίως.
Σε αντίθεση με τα επίγεια επιφανειακά καλωδιακά δίκτυα, τα υποβρύχια καλώδια είναι αόρατα στο ευρύ κοινό, ενώ η συντήρησή τους και η προστασία τους (συνήθως από το Ναυτικό η ειδικές μονάδες), ιδίως στην ανοικτή θάλασσα, είναι δύσκολη αφού αυτά αντιμετωπίζουν πολλαπλούς κινδύνους. Εκτός από φυσικά αίτια, (π.χ. σεισμοί, τσουνάμι, κατολισθήσεις), δαγκώματα καρχαριών, ανθρώπινη αμέλεια (π.χ. φθορές από αλιευτικά δίχτυα και άγκυρες πλοίων), τα υποθαλάσσια καλώδια απειλούνται ακόμα από κακόβουλες ανθρώπινες ενέργειες, όπως δολιοφθορές, τρομοκρατικές πράξεις και κατασκοπεία από ξένες δυνάμεις. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις αποτελούν οι δολιοφθορές στο καλώδιο Europe India Gateway στη θαλάσσια περιοχή έξω από την Υεμένη στις αρχές του 2024, η έκρηξη του 2022 στον ενεργειακό αγωγό Nordstream στη Βόρεια Θάλασσα, η αποκοπή των καλωδίων της Ουκρανίας κατά την προσάρτηση της Κριμαίας από τη Ρωσία το 2014 και ούτω καθεξής.
Ζωηρό επενδυτικό ενδιαφέρον
Παρά τις τρωτότητες και το υψηλό κόστος ανάπτυξης και συντήρησης, οι επενδύσεις σε υποθαλάσσια καλώδια οπτικών ινών τα τελευταία χρόνια αυξάνονται εκθετικά. Νέοι επενδυτές είναι ιδίως ιδιωτικά κοινοπρακτικά σχήματα και μεγάλες τεχνολογικές εταιρίες (Google, Meta, Microsoft, Amazon) προς διασύνδεση των κέντρων δεδομένων τους (data centers) ανά την υφήλιο. Είναι χαρακτηριστικό ότι μόνο 1% περίπου των συνολικών επενδύσεων σε υποβρύχια δίκτυα οπτικών ινών βρίσκονται από κρατικό έλεγχο.
Μετά από δεκαετίες ψηφιακής απομόνωσης στη Μεσόγειο, όπου τα υποθαλάσσια καλώδια παρέκαμπταν τη χώρα μας, φαίνεται ότι και η Ελλάδα σταδιακά εντάσσεται στο διεθνή επενδυτικό χάρτη της συνδεσιμότητας, δεδομένου του ενδιαφέροντος προσαιγιάλωσης διεθνών καλωδίων, κυρίως στην Κρήτη (2A Africa της Meta, India Europe Express, East Med της κοινοπραξίας ΔΕΗ/Saudi Telecom, Grid Telecom/Egypt κ.λπ) και στο Ιόνιο. Υπάρχουν ακόμα σε εξέλιξη σημαντικές ιδιωτικές επενδύσεις παρόχων για τη διασύνδεση μεταξύ ηπειρωτικής χώρας και νησιών Αιγαίου και Ιονίου (Vodafone, ΣΔΙΤ ΟΤΕ-ΤΕΡΝΑ Ενεργειακή-Grid Telecom κ.λπ).
Η διαθεσιμότητα διεθνών υψίρρυθμων ευρυζωνικών δικτύων οπτικών ινών μεγάλης ταχύτητας αποτελεί μοχλό ανάπτυξης για βιομηχανία, οικονομία και τουρισμό. Παράλληλα, οι προηγμένες ψηφιακές υποδομές μιας χώρας αποτελούν πόλο έλξης για διεθνείς επενδυτές, όπως οι προγραμματιζόμενες επενδύσεις στην Ελλάδα, παρά τις γραφειοκρατικές αγκυλώσεις, σε κέντρα δεδομένων (data centers) εταιριών όπως Microsoft, Google, Digital Realty κ.λπ.
Νομικό πλαίσιο
Στο μέτρο που διασχίζει θάλασσες και στεριές, φυσικά γεωγραφικά όρια αλλά και τον κυβερνοχώρο, η εν λόγω κρίσιμη υποθαλάσσια υποδομή οπτικών ινών υπόκειται σε ένα πολύπλοκο ρυθμιστικό πλαίσιο, που συνδυάζει Διεθνείς Συμβάσεις, Διμερείς ή Πολυμερείς Συμφωνίες, Ευρωπαϊκές ρυθμίσεις και διατάξεις του εθνικού δικαίου (ηλεκτρονικών επικοινωνιών, ποινικού, αστικού, διοικητικού κ.λπ).
Η Σύμβαση για το Δίκαιο της Θάλασσας
Η Διεθνής Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το Δίκαιο της Θάλασσας (UNCLOS) (Σύμβαση Montego Bay της 10ης Δεκεμβρίου 1982), επιβάλλει υποχρεώσεις στους ιδιοκτήτες νέων καλωδίων και αγωγών για την προστασία της θαλάσσιας ζωής και περιβάλλοντος από τη ρύπανση, την αποφυγή πρόκλησης βλάβης στη ναυσιπλοΐα, την αλιεία και άλλους πολύτιμους πόρους, όπως ιστορικά ναυάγια ή περιοχές γεωλογικής σημασίας κ.λπ. Υποχρεώνει ακόμα τα κράτη να καθιστούν τις προκαλούμενες ζημίες στα υποθαλάσσια καλώδια αξιόποινη πράξη. Το Δίκαιο της Θάλασσας προβλέπει ακόμα τη νομική διαίρεση της θάλασσας σε τρείς ιδεατούς χώρους, με διαφοροποιημένο νομικό καθεστώς.
Πρώτον, στα χωρικά ύδατα (έως 12 ναυτικά μίλια από την ακτογραμμή) ισχύει η δικαιοδοσία του παράκτιου κράτους περί έκδοσης διοικητικών και περιβαλλοντικών αδειών, έναντι είσπραξης ενός διοικητικού τέλους, συνήθως ανά γραμμικό μέτρο καλωδίου.
Δεύτερον, στην Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη (ΑΟΖ), (έως 200 ναυτικά μίλια από την ακτογραμμή), η Σύμβαση θεσπίζει την αρχή ελευθερίας εγκατάστασης, υπό συγκεκριμένους περιορισμούς υπερ των δικαιωμάτων του παράκτιου κράτους να εξερευνά και να εκμεταλλεύεται την υφαλοκρηπίδα του.
Τρίτον, στην Ανοικτή Θάλασσα ισχύει η ελευθερία εγκατάστασης καλωδίων, πλην όμως υφίσταται ένα ασαφές καθεστώς συντήρησης και επισκευών των καλωδίων (προς τούτο υφίσταται ήδη από το 1958 η International Cable Protection Committee, μια ένωση που αντιπροσωπεύει 98% των ιδιοκτητών καλωδίων), σε συνδυασμό με διαφοροποιημένους όρους πρόσβασης αλλοδαπών επισκευαστικών πλοίων στα εθνικά λιμάνια, άδειες εργασίας πληρωμάτων κ.λπ.
Η πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει επίσης ένα εκτεταμένο δίκτυο υποθαλάσσιων καλωδίων επικοινωνιακής διασύνδεσης τόσο μεταξύ των μελών της (39 καλώδια, όπως Μέδουσα, Sea-Me-We 6, Andromeda κ.λπ.), όσο και με το Ηνωμένο Βασίλειο (23 καλώδια) και άλλες ηπείρους. Τα κράτη-μέλη ενθαρρύνονται με κατάλληλα χρηματοδοτικά εργαλεία (CPEI) και διεθνείς στρατηγικές συνεργασίες (Global Gateways) να προωθούν την αύξηση της δικτυακής χωρητικότητας, (όπως συνέβη μεταξύ των χωρών της Βαλτικής) διασφαλίζοντας υψηλό επίπεδο ασφάλειας για την κρίσιμη υποδομή υποβρύχιων καλωδίων, ανεξάρτητα από τον ιδιοκτήτη της.
Σύμφωνα με τη Σύσταση της Επιτροπής της 26.2.2024 («on Secure and Resilient Submarine Cable Infrastructures»), οι επενδυτές σε συνεργασία με τα κράτη, πρέπει να διενεργούν, όπου κρίνεται σκόπιμο, εκτιμήσεις κινδύνου και να λαμβάνουν μέτρα προστασίας σύμφωνα με τις απαιτήσεις του Κώδικα Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών (Οδηγία 2018/1972) της αναθεωρημένης Οδηγίας NIS 2 (2022/2555 για την κυβερνοασφάλεια), και της Οδηγίας CER 2022/2557 για τις κρίσιμες υποδομές και τις δράσεις για την ασφάλεια στη θάλασσα. Η εκτίμηση αντικτύπου πρέπει να λάβει ακόμα υπόψη τις αλληλεπιδράσεις με άλλες κρίσιμες υποδομές, ιδίως με καλώδια ηλεκτρικής ενέργειας, αγωγούς φυσικού αερίου και υπεράκτιες εγκαταστάσεις ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, καθώς και άλλες τηλεπικοινωνιακές υποδομές, σε συνεργασία με τους Ευρωπαϊκούς Οργανισμούς Κυβερνο-οσφάλειας (ENISA), Ελέγχου της Αλιείας και Ασφάλειας στη Θάλασσα.
Από πλευράς αδειοδότησης, πρόσφατη έκθεση του Σώματος Ευρωπαίων Ρυθμιστών Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών (BEREC) θεωρεί ότι το ευρωπαϊκό νομικό καθεστώς περί Γενικών Αδειών τυγχάνει εφαρμοστέο και επί εμπορικής εκμετάλλευσης υποθαλάσσιας χωρητικότητας από παρόχους, αλλά όχι επί ιδιωτικών καλωδιακών δικτύων προς εξυπηρέτηση αναγκών του φορέα (Google, Amazon, Meta κλπ). Εντούτοις, η έκθεση επισημαίνει σημαντικές διαφορές στο καθεστώς αδειοδότησης μεταξύ κρατών-μελών και την ανάγκη μεγαλύτερης εναρμόνισης στην Ευρώπη.
To Ελληνικό δίκαιο
Από πλευράς εθνικού δικαίου, για την προσαιγιάλωση καλωδίων (cable landing license) έχει θεσπιστεί σύντομη (fast track) διαδικασία, αφού η Διεύθυνση Δημόσιας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών υποχρεούται να αποφασίσει για την παραχώρηση αιγιαλού, παραλίας και θαλάσσιου χώρου και φρεατίων στο σταθμό διασύνδεσης, εντός 50 ημερών από την κατάθεση της σχετικής αίτησης, με συνοδεία τεχνικού φακέλου, ζητώντας τη γνώμη των αρμοδίων υπηρεσιών, και εφόσον έχει εκδοθεί περιβαλλοντική άδεια.
Τα τέλη διέλευσης του καλωδίου μέχρι το σημείο διασύνδεσης με επίγεια δίκτυα τηλεπικοινωνιών καθορίζονται βάσει του οικείου Κανονισμού της ΕΕΤΤ. Η εμπορική χρήση της υποδομής υπάγεται στο απλοποιημένο αδειοδοτικό καθεστώς της Γενικής Άδειας. Επίσης, στο Ταμείο Ανάκαμψης έχει προβλεφθεί η χρηματοδότηση έργων διασύνδεσης με οπτικές ίνες της ηπειρωτικής χώρας με τα κατοικημένα ελληνικά νησιά καθώς και με την Κύπρο με ένα ποσό 89 εκατ. ευρώ. Η στρατηγική σημασία της διασύνδεσης για τους κατοίκους νησιωτικών περιοχών και για τη γεφύρωση του ψηφιακού χάσματος μεταξύ κέντρου και περιφέρειας (τηλε-εκπαίδεση, τηλε-ιατρική, τουρισμός) και την γενικότερη αναπτυξιακή πορεία της Ελλάδας είναι αυταπόδεικτη.
Εν κατακλείδι, για την προσέλκυση επενδύσεων σε υποβρύχια καλώδια, η εθνική νομοθεσία οφείλει να γίνει πιο ευέλικτη και να θεσπιστεί διαδικασία μιας στάσης (one stop shop). Για παράδειγμα, στη Γαλλία, η Μασσαλία αποτελεί σημαντικότατο κόμβο προσαιγιάλωσης πολλαπλών διεθνών καλωδίων, με διαδικασία plug and play, χάρη στον εξορθολογισμό των διοικητικών διαδικασιών μέσω δημιουργίας ενός ενιαίου σημείου επαφής των επενδυτών με τη Διοίκηση. Το ίδιο ισχύει και στην Πορτογαλία, όπου η νομοθεσία αναγνωρίζει σε ορισμένα έργα υποβρυχίων καλωδίων που πληρούν ορισμένα κριτήρια (ύψος επένδυσης, νέες θέσεις εργασίας, οφέλη για άλλους κλάδους κ.λπ) στρατηγικό χαρακτήρα (Potential National Interest), τα οποία μια διυπουργική Επιτροπή αναλαμβάνει να διεκπεραιώσει με fast track αδειοδοτικές διαδικασίες. Παράλληλα, είναι απαραίτητο να ενισχυθεί το νομικό πλαίσιο που προστατεύει τα υποβρύχια καλώδια, να πολλαπλασιαστούν οι διασυνδέσεις των νησιών μας και τα σημεία προσαιγάλωσης διεθνών καλωδίων. Όλα τα σχετικά έργα ένταξη των έργων σε υψηλή επενδυτική βαθμίδα, ώστε η Ελλάδα μας να προαγάγει την ευρυζωνικότητα, και να προσελκύσει διεθνείς επενδύσεις σε κέντρα δεδομένων (data centers), ενισχύοντας τη στρατηγική και γεωπολιτική της θέση στην Ανατολική Μεσόγειο.
* O κ. Λεωνίδας Κανέλλος είναι δικηγόρος και Διδάκτωρ Νομικής. Είναι συγγραφέας των έργων «THE GDPR HANDBOOK» (2η έκδοση 2023), «Smart Contracts – Νομικές προκλήσεις και επιχειρηματικές προοπτικές» (2022) και «Εφαρμογές Τεχνητής Νοημοσύνης στο δίκαιο και στη δικαστική πρακτική» (2021).