Με τον ν. 5119/2024 (ΦΕΚ Α’ 103/05.07.2024) επήλθαν μετά από σχετική εξαγγελία του Υπουργού Δικαιοσύνης σημαντικής εμβέλειας τροποποιήσεις στην δικονομία του Συμβουλίου της Επικρατείας (το γνωστό π.δ. 18/1989). Ο διακηρυγμένος σκοπός των αλλαγών που έλαβαν χώρα, ως εξαγγέλλεται πανηγυρικά στο άρθρο 1 του ν. 5119/2024, δεν είναι άλλος από την ταχύτερη και ορθολογική κατανομή της εργασίας των δικαστών, την επιτάχυνση και την αποτελεσματικότητα της δικαιοσύνης.
Εντούτοις, η πρώτη (και νομοτελειακά επιφανειακή) προσέγγιση των τροποποιήσεων που εισήγαγε ο ν. 5119/2024 δεν προμηνύει τη δικαίωση του νομοθέτη. Αλλά ας πάρουμε τα πράγματα από το μείζον στο έλασσον:
Πρώτον, τα, μέχρι σήμερα ισχύοντα, δύο διαφορετικά δικονομικά νομοθετήματα για την εκδίκαση των διοικητικών διαφορών (ήτοι, ο Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας για τις διαφορές ουσίας και το π.δ. 18/1989 για τις ακυρωτικές διαφορές) «τριχοτομούνται». Και πράγματι, από την 16.09.2024 το ΣτΕ θα εφαρμόζει τη δική του διακριτική δικονομία, ήτοι το π.δ. 18/1989 ως τροποποιήθηκε και «μεταλλάχτηκε» σε σημαντικό βαθμό με το Μέρος Β’ του ν. 5119/2024, τα Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια (κυρίως τα Διοικητικά Εφετεία) που δικάζουν ως ακυρωτικά δικαστήρια εφαρμόζουν πλέον την δικονομία του ΣτΕ, όπως ίσχυε μέχρι την εισαγωγή του ν. 5119/2024, ήτοι το π.δ. 18/1989 ως το γνωρίζουμε μέχρι σήμερα· και τέλος, τα ΤΔΔ που δικάζουν τις διαφορές ουσίας εφαρμόζουν τον ΚΔΔ.
Αν, μάλιστα, στα ανωτέρω δικονομικά νομοθετήματα προστεθεί και η διακριτή δικονομία του Ελεγκτικού Συνεδρίου (με αρκετές ομοιότητες αλλά και σημαντικές διαφορές σε σχέση με τον ΚΔΔ) καθώς και η ιδιόμορφη δικονομία που εφαρμόζεται στις διαφορές του προσυμβατικού σταδίου (βλ. άρθρο 372 ν. 4412/2016 για τις δημόσιες συμβάσεις) γίνεται πλήρως αντιληπτός ο τεράστιος κατακερματισμός των δικονομικών κανόνων στο πεδίο των διοικητικών διαφορών, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για την αποτελεσματική λειτουργία και την εφαρμογή της δικαιοσύνης (εκ μέρους των δικαστικών λειτουργών, των δικηγόρων κ.λπ.). Ήδη η θεωρία του Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου κάνει λόγο, και ορθώς, για μια επιστημονικώς αδικαιολόγητη δικονομική πολυπλοκότητα, η οποία είναι άδηλο αν θα προσφέρει πράγματι τα αναμενόμενα αποτελέσματα ως προς την ουσιαστικά ποιοτικότερη απονομή δικαίου.
Δεύτερον, με την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου του άρθρου 34Γ του π.δ. 18/1989 περιορίζεται χωρίς αποχρώντα λόγο η προφορικότητα της δίκης, η συζήτηση στο ακροατήριο και εν γένει η συνταγματική απαίτηση περί δημοσιότητας της δίκης. Πλέον οι Επιτροπές των επιμέρους Τμημάτων του ΣτΕ θα κρίνουν εν συμβουλίω και δη με συνοπτική, άρα όχι πλήρη, αιτιολογία την αποδοχή ή απόρριψη αιτήσεων ακυρώσεων και λοιπών ενδίκων μέσων και βοηθημάτων, εφόσον «η υπόθεση δεν έχει ιδιαίτερες νομικές ή πραγματικές δυσκολίες».
Προς το παρόν ουδείς μπορεί να γνωρίζει πώς θα ερμηνευτεί και εν τέλει θα εφαρμοστεί η ανωτέρω διαδικαστική προϋπόθεση έκδοσης απόφασης εν συμβουλίω αντί παραπομπής της υπόθεσης στο ακροατήριο. Κατά την άποψή μου, πάντως, πρόκειται για μια σαφώς προβληματική, ασαφή και αόριστη προϋπόθεση, καθώς η συντριπτική πλειονότητα των υποθέσεων που εισάγονται στο ΣτΕ μπορούν ερμηνευτικά να υπαχθούν σε αυτή τη διαδικασία. Και ναι μεν, το ΣτΕ έχει επισημάνει, ρητώς και κατ’ επανάληψη, ότι «η δικονομία του ρυθμίζετο παγίως με ειδικά νομοθετήματα, περιορισμένης εκτάσεως, συμπληρωνόταν δε με παραδοχές μιάς ευέλικτης νομολογίας» (βλ. ενδεικτικά ΟλΣτΕ 4741/2014, 431/2018, 1888/2019, 1529/2023), πάντοτε όμως τούτη η ευέλικτη δικονομία εκφραζόταν από πλήρεις δικαστικούς σχηματισμούς, κατόπιν ανοιχτών και δημόσιων ακροαματικών διαδικασιών.
Η πραγματική στόχευση του νομοθέτη περιστρέφεται σχεδόν αποκλειστικά, και πάντως επικίνδυνα μεροληπτικά, υπέρ της ταχύτητας στην απονομή της δικαιοσύνης
Εν ολίγοις, η επίμαχη ρύθμιση αφήνει ανοιχτό το ενδεχόμενο ενός ευρύτατου, και άρα μη ανεχτού συνταγματικά (βλ. άρθρο 93 Συντ.), περιορισμού τόσο της δημοσιότητας της δίκης όσο και των δικονομικών δικαιωμάτων των διαδίκων που απορρέουν εμμέσως από αυτή (καθώς λ.χ. χωρίς την συζήτηση στο ακροατήριο οι διάδικοι φαίνεται να στερούνται της δυνατότητας υποβολής υπομνημάτων είτε πριν είτε μετά τη συζήτηση της υπόθεσης, με τα οποία ηδύναντο μέχρι σήμερα να προβάλλουν ακόμη και νέους λόγους ακυρώσεως, όπως η αντίθεση εφαρμοστέων κανόνων δικαίου με το σύνταγμα ή αναρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου). Φυσικά, ακόμη και η «ασφαλιστική δικλείδα» που προβλέφθηκε από τον δικονομικό νομοθέτη (μάλλον ενόψει των προβλέψεων του 93 Συντ.), η οποία δίδει τη δυνατότητα στον διάδικο να εισάγει την υπόθεση του (που κρίθηκε εν συμβουλίω) στο ακροατήριο, πληρώνοντας όμως το 5πλάσιο του αναλογούντος παραβόλου, δημιουργεί ομοίως προβληματισμό. Αρκεί προς τούτο να σκεφτεί κανείς ότι το παράβολο της αίτησης ακύρωσης ανέρχεται στα 150€ (το οποίο πληρώνεται το αργότερο εντός μηνός από την κατάθεσή της) και το επιπλέον παράβολο για την εισαγωγή της υπόθεσης στο ακροατήριο θα ανέρχεται στο ποσό των 750€. Συνολικά, λοιπόν, μόνο για τα δύο αυτά παράβολα -για να μη συμπεριλάβουμε τις ελάχιστες δικηγορικές αμοιβές και τα έξοδα επιδόσεων (που προβλέπονται πλέον υποχρεωτικά για όλα τα ένδικα βοηθήματα και μέσα επιμελεία του διαδίκου!)- καλείται ο διοικούμενος να πληρώσει 1.000€! Κατά πόσο το ανωτέρω ποσό σε περιόδους έντονου πληθωρισμού είναι σύμφωνο με το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ. και την ΕΣΔΑ απομένει να κριθεί.
Δεν λείπουν, επίσης, και ορισμένες αντιφατικές – αντικρουόμενες μεταξύ τους διατάξεις, οι οποίες χρήζουν οπωσδήποτε άμεσης ερμηνευτικής ή και νομοθετικής επεξεργασίας. Ειδικότερα, το άρθρο 23 παρ. 2 π.δ. 18/1989, ως τροποποιήθηκε και ισχύει, φαίνεται να επιτάσσει την υποβολή εκ μέρους του αιτούντος όλων των αποδεικτικών του εγγράφων εντός τριών μηνών από την επίδοση εκ μέρους του του σχετικού ενδίκου βοηθήματος. Εντούτοις, το άρθρο 25 παρ. 2 π.δ. 18/1989, ως τροποποιήθηκε και ισχύει, προβλέπει συναφώς ότι «υπομνήματα των διαδίκων καθώς και στοιχεία του φακέλου ή στοιχεία για την απόδειξη του εννόμου συμφέροντος και των ισχυρισμών των διαδίκων» κατατίθενται προαποδεικτικώς στη γραμματεία 15 πλήρεις μέρες πριν τη συζήτηση.
Τέλος, με το Μέρος Γ’ μεταφέρονται υποθέσεις ακυρωτικής αρμοδιότητας από το ΣτΕ στα ΤΔΔ, είτε ως διαφορές ουσίας είτε ως ακυρωτικές διαφορές, ενώ λαμβάνουν χώρα ορισμένες ήσσονος σημασίας αλλαγές στον θεσμό της πιλοτικής δίκης. Σημαντικότερη εξ αυτών είναι η κατάργηση του δικαιώματος άσκησης παρέμβασης των ενδιαφερομένων κατά την διαδικασία της πιλοτικής δίκης, και ο περιορισμός τους μόνο στην κατάθεση υπομνήματος πριν τη συζήτηση της υπόθεσης.
Ήδη εκ των ανωτέρω, προκύπτει ότι η πραγματική στόχευση του νομοθέτη περιστρέφεται σχεδόν αποκλειστικά, και πάντως επικίνδυνα μεροληπτικά, υπέρ της ταχύτητας στην απονομή της δικαιοσύνης. Αντιθέτως, είναι εξαιρετικά αμφίβολο αν και σε ποιο βαθμό οι προβλέψεις που προεκτέθηκαν δύναται να οδηγήσουν πραγματικά στην ποιοτικότερη, αποτελεσματικότερη και άρα ουσιαστικότερη απονομή διοικητικής δικαιοσύνης. Και ας μη παροραθεί ότι «μεταρρυθμίσεις» που σχετίζονται με τον περιορισμό – «θυσία» δικονομικών δικαιωμάτων στο βωμό της ταχύτητας έχουν λάβει χώρα πολλάκις στο παρελθόν (βλ. ν. 3900/2010 άρθρο 5Α ν. 702/1979 και περιορισμός της ακυρωτικής έφεσης) και από ότι φαίνεται έχουν αποτύχει. Και πάντως τούτο φαίνεται να ομολογείται εμμέσως από την εισαγωγή των νεών τροποποιήσεων του ν. 5119/2024
Βέβαια, οι τροποποιήσεις που εισάγονται ως προς την ενίσχυση του ρόλου του Eισηγητή δικαστή κάθε υπόθεσης που εκκρεμεί ενώπιον του ΣτΕ, η αυστηροποίηση των δικονομικών προθεσμιών και προς τη Διοίκηση και προς τους λοιπούς διαδίκους, η απλοποίηση της παροχής πληρεξουσιότητας κινούνται κατ’ αρχήν προς τη σωστή κατεύθυνση. Ωστόσο, ακόμη και αυτές οι απόπειρες μεταρρυθμίσεων πάσχουν και δεν αποκλείεται να αποδειχθούν πανωλεθρία. Χαρακτηριστικά σημειώνεται το εξής: Όλη η διαδικασία συγκέντρωσης του πραγματικού υλικού από τον Εισηγητή της υπόθεσης καθώς και η άσκηση των εναπομείναντων δικονομικών δικαιωμάτων των διαδίκων (π.χ. παρέμβαση, πρόσθετοι λόγοι) περιστρέφονται κατά βάση γύρω από την αποστολή του φακέλου της Διοίκησης και από την επίδοση των δικογράφων εκ μέρους του διαδίκου που έχει πλέον τη σχετική δικονομική υποχρέωση. Όπως, όμως, έχει αποδείξει διαχρονικά η πράξη, η Διοίκηση σπανίως τηρεί τις προθεσμίες που της τάσσονται. Και από τη στιγμή που η παράλειψη αποστολής του διοικητικού φακέλου εξακολουθεί να μην επιφέρει σοβαρές πειθαρχικές και -κυριότερα- δικονομικές συνέπειες (λ.χ. έχει παραμείνει ανέπαφο το εδάφιο που παρέχει απλώς ευχέρεια στον ακυρωτικό δικαστή να συναγάγει τεκμήριο ομολογίας των πραγματικών ισχυρισμών) η προδικασία ενώπιον του ΣτΕ θα επανέλθει νομοτελειακά στις γνωστές εργοστασιακές ρυθμίσεις – προθεσμίες, οι οποίες και υπό τη νέα δικονομία του π.δ. 18/1989 εξακολουθούν να προβλέπονται -ως δικλείδες ασφαλείας- κατάτι αυξημένες (π.χ. σε περίπτωση μη τήρησης της προθεσμίας αποστολής του φακέλου από τη Διοίκηση οι πρόσθετοι λόγοι κατατίθενται στις 20 πλήρεις μέρες πριν τη συζήτηση αντί των 15 ημερών που ισχύει σήμερα).
* Ο κ. Γρηγόρης Ρουβάς είναι Δικηγόρος και υποψήφιος Διδάκτορας Δημοσίου Δικαίου της Νομικής Σχολής του Αριστοτέλειου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης.