Εξετάζεται η σχέση των χρήσεων γης με την προάσπιση του πολεοδομικού κεκτημένου και τον τοπικό πολεοδομικό σχεδιασμό, με την επικείμενη εκπόνηση των Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων για το σύνολο της Επικράτειας.
Ως «χρήση γης» μπορούμε να ονομάσουμε τη λειτουργική δραστηριοποίηση του χώρου, του εδάφους/κτισμάτων/έργων υποδομής, με σκοπό την απεικόνιση στο πολεοδομικό σχέδιο των χρήσεων των επιφανειών του οικισμού και την παρουσίαση της κατανομής και τοπολογικής ένταξης των διαφόρων πολεοδομικών λειτουργιών στον χώρο. Πρόκειται για σύνολο δραστηριοτήτων αναπτυσσόμενων στον χώρο, ως αποτέλεσμα ανθρώπινης δραστηριότητας.
Ο καθορισμός των χρήσεων γης δέον να γίνεται με την αξιοποίηση ποιοτικών (το είδος, τη θέση και τη μορφή της χρήσης, ήτοι σημειακή μορφή-νοσοκομεία, γραμμική μορφή-γραμμικά εμπορικά κέντρα κατά μήκος των αρτηριών και επιφανειακή-δόμηση της κατοικίας) και ποσοτικών (η σύνθεση-πόλη, Δήμος, οδός, το μέγεθος-η μονάδα του είδους της χρήσης και η ένταση-πληθυσμιακά στοιχεία, πυκνότητα κλπ.).
Η κάθε χρήση γης συνδέεται με μία έκταση όπου αναπτύσσεται ή μπορεί να είναι τμήμα ευρύτερης έκτασης και μπορεί να συνδέεται και με άλλες εξυπηρετήσεις, όπως π.χ. τα δίκτυα υποδομής.
Για τους λόγους αυτούς, μεταξύ άλλων πρέπει να υπάρχει εξατομίκευση των χρήσεων γης, με βάση την καθεκάστη περίπτωση και όχι εξαρχής χρήση προτύπων.
Οι χρήσεις γης αποτελούν συνέπεια κοινωνικής και οικονομικής εξέλιξης και εκφράζουν συσχετισμούς, ενώ έμφαση δίδεται στην ιστορικότητα μιας χρήσης, η οποία, εξάλλου, μπορεί να συνεκτιμάται και από τη Διοίκηση (π.χ. Νεάπολη στην Αθήνα, τα Λαδάδικα στη Θεσσαλονίκη κλπ.). Άλλη συνέπεια της ιστορικοκοινωνικής ανάγνωσης των χρήσεων γης είναι – σε κοινωνιολογικό πρωτίστως επίπεδο – η εμφάνιση συγκρούσεων και ανταγωνισμού μεταξύ των χρήσεων. Η δυναμικότητα των χρήσεων γης υπογραμμίζει και τη σχέση και αλληλεπίδρασή τους και με την αστική κινητικότητα (π.χ. ένα supermarket χρήζει συνεχούς ανεφοδιασμού κλπ.).
Βασικές αρχές των χρήσεων γης
Η χρήση γης συνδέεται δε τόσο με τον πολεοδομικό, όσο και με τον χωροταξικό χωρικό σχεδιασμό. Στην περίπτωση του στρατηγικού, ενδεικνύει την κατανομή λειτουργιών στον χώρο. Εξάλλου, κατά την παρ. 2, άρθρου 24 του Συντάγματος, η χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης.
Όπως παγίως έχει κρίνει η νομολογία, οι συνταγματικές αυτές διατάξεις απευθύνουν επιταγές στον νομοθέτη (κοινό ή κανονιστικό) να ρυθμίσει τη χωροταξική ανάπτυξη και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας με βάση ορθολογικό σχεδιασμό, υπαγορευόμενο από πολεοδομικά κριτήρια, σύμφωνα με τη φυσιογνωμία, τις ιδιαιτερότητες και τις ανάγκες κάθε περιοχής. Κριτήρια για τη χωροταξική αναδιάρθρωση και την πολεοδομική ανάπτυξη των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών – όπως εκτέθηκαν ως άνω – είναι η εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας των οικισμών και η εξασφάλιση των καλυτέρων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων (ενδεικτικά ΟλΣτΕ 1528/2003).
Η σύνδεση με το «πολεοδομικό κεκτημένο»
Η επιβολή περιορισμών στις χρήσεις γης αποσκοπεί στην πραγμάτωση της κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος υποχρεώσεως του Κράτους για την επίτευξη των καλύτερων όρων διαβιώσεως και τη διαφύλαξη της ποιότητας ζωής στους οικισμούς και δεν παραβιάζουν, ως εκ τούτου, τις διατάξεις του άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου αριθ. 1 της ΕΣΔΑ, εφόσον δεν καθιστούν αδρανή την ιδιοκτησία σε σχέση με τον προορισμό της.
Είναι σαφές πως ο κανόνας της ελεύθερης χρήσης γης είναι σχεδόν απόλυτος στις περιοχές που στερούνται εγκεκριμένου σχεδίου πόλης, δηλαδή τις λεγόμενες «εκτός σχεδίου περιοχές». Είναι επίσης εύλογο ότι πρέπει να έχει προηγηθεί σχεδιασμός του χώρου. Ο καθορισμός της επιτρεπόμενης χρήσης ενός και μόνο συγκεκριμένου κτηρίου (και κατ’ εξαίρεση ενός αδόμητου χώρου) είναι νόμιμος, μόνο εάν έχει προηγηθεί ο καθορισμός των επιτρεπόμενων χρήσεων με πολεοδομικό σχεδιασμό.
Το ΣτΕ έχει αποκρυσταλλώσει ορισμένα αντικειμενικά κριτήρια για την τροποποίηση και αναθεώρηση των χρήσεων γης, ήτοι την απαγόρευση επιδείνωσης των όρων διαμονής, μέσω του σχεδιασμού, καθώς ανάγονται σε συνταγματικά προστατευόμενη αξία. Ο καθορισμός των χρήσεων γης γίνεται με βάση την αρχή της ορθολογικότητας και της εξασφάλισης των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης, λ.χ. απαγορεύεται μετατροπή χρήσης αμιγούς κατοικίας σε γενικής κατοικίας ή πολεοδομικού κέντρου και η μετατροπή περιοχής γενικής κατοικίας σε περιοχή τουρισμού και αναψυχής. Ούτε ασφαλώς δικαιολογείται η μεταβολή χρήσεων γης λόγω γειτνίασης με άλλες βεβαρημένες περιοχές, ούτε το γεγονός ότι έχουν συγκεντρωθεί σε αυτή παράνομα χρήσεις γης.
Όπως επισημαίνει η καθηγήτρια Γιαννακούρου, ο απόλυτος διαχωρισμός χρήσεων γης, συνάδων με την προσέγγιση του λειτουργισμού, δεν εφαρμόστηκε εντούτοις στην Ευρώπη (ιδίως), αλλά στις ΗΠΑ. Eνίοτε στο πολιτικό πεδίο εντοπίζεται μία αντίδραση στην αποδοχή της δημόσιας πολιτικής για τις χρήσεις γης, ακόμα και αν η προδιαγραφόμενη στρατηγική από τα ΓΠΣ δεν υλοποιείται, αλλά δεσμευτικός είναι και ο καθορισμός χρήσεων γης, αλλά όσον αφορά τη γενική χρήση.
Ως απόρροια της συνταγματικής διάταξης, απαγορεύεται, καταρχήν, η λήψη μέτρων που επιφέρουν επιδείνωση των όρων διαβιώσεως και υποβάθμιση του υπάρχοντος φυσικού ή του διαγραφομένου από την ισχύουσα πολεοδομική νομοθεσία οικιστικού περιβάλλοντος. Η επιδείνωση συνιστά αόριστη νομική έννοια, που ερμηνεύεται in concreto από τον δικαστή.
Συνεπώς, ο κοινός νομοθέτης μπορεί να τροποποιεί τις ισχύουσες πολεοδομικές ρυθμίσεις εφόσον, όμως, η εισαγόμενη νέα ρύθμιση αποσκοπεί στη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης των κατοίκων. Μάλιστα, η τήρηση της συνταγματικής αυτής επιταγής υπόκειται στον οριακό έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή, ο οποίος οφείλει, βάσει των διδαγμάτων της κοινής πείρας, να σταθμίσει σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση κατά πόσο υποβαθμίζεται το περιβάλλον, χωρίς, βεβαίως, ο δικαστής να δύναται να υπερβεί τον επιτρεπόμενο να ασκηθεί από αυτόν έλεγχο.
Το Σύνταγμα καταλείπει τις τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις στην επιστήμη, προκειμένου αυτή να έχει τον τελικό λόγο, ρύθμιση η οποία δεσμεύει κάθε εμπλεκόμενο στη διαδικασία του σχεδιασμού. Συνεπώς, σχετική νομοθετική ρύθμιση οφείλει να ψηφισθεί μόνο μετά από εκτίμηση ειδικής για την προτεινόμενη ρύθμιση επιστημονικής μελέτης.
Η αρμοδιότητα δίνεται λοιπόν μόνο για συγκεκριμένους σκοπούς, κάτι που είναι ελέγξιμο από το δικαστήριο, όχι γιατί το δικαστήριο έχει ειδικές πολεοδομικές γνώσεις, αλλά με βάση τα διδάγματα της κοινής πείρας. Συνεπώς, δεν επιτρέπεται στον νομοθέτη να τροποποιεί επί τα χείρω τους όρους διαβίωσης των κατοίκων. Προστατεύεται το εκάστοτε ισχύον πολεοδομικό κεκτημένο (status quo). Επομένως, αν ο δικαστής κρίνει με βάση τα διδάγματα της κοινής πείρας ότι η νέα χωροταξική ρύθμιση είναι χειρότερη για τους κατοίκους από την ισχύουσα, την ακυρώνει ως παράνομη.
Σύμφωνα, λοιπόν, με την αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου, οι νεότερες χρήσεις του ΓΠΣ δεν πρέπει να επιβαρύνουν το περιβάλλον, π.χ. με τροποποιήσεις του ΓΠΣ να καταργούνται χώροι πρασίνου ή κοινόχρηστοι, χωρίς να αντικαθίστανται. Επίσης, όπως έχει γίνει δεκτό από τη νομολογία, δεν επιτρέπεται οι χρήσεις γης που προβλέπονται στην πολεοδομική μελέτη να παρεκκλίνουν εκείνων του ΓΠΣ (από τη δημοσίευση της έγκρισής του) . Για την έγκριση γενικού πολεοδομικού σχεδίου και για κάθε τροποποίησή του απαιτείται λεπτομερής ειδική μελέτη, από την οποία να προκύπτει η αξιολόγηση όλων των κατά νόμο αναγκαίων στοιχείων, μεταξύ των οποίων και η επίδραση της νέας πολεοδομικής οργάνωσης στο περιβάλλον.
Με την αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου σχετίζονται επιμέρους ειδικότερες αρχές: α) η αρχή του έλλογου, ήτοι του εξορθολογισμένου σχεδιασμού, β) η αρχή της μέγιστης προστασίας του οικιστικού περιβάλλοντος, γ) η αρχή της μοναδικότητας της χρήσης γης (απαγόρευση ανάμειξης χρήσεων κατά τρόπο δυσμενή περιβαλλοντικά), δ) η αρχή του καταρχήν κεκτημένου και του εργαλείου της στάθμισης.
Το πρόγραμμα Πολεοδομικών Μεταρρυθμίσεων «Κωνσταντίνος Δοξιάδης»
Το Πρόγραμμα Πολεοδομικών Μεταρρυθμίσεων «Κωνσταντίνος Δοξιάδης» συνιστά μία πρώτη έκφραση της πρόθεσης του ΥΠΕΝ περί προώθησης και ολοκλήρωσης του πολεοδομικού σχεδιασμού (ΤΠΣ, ΕΠΣ, ΖΥΣ, μελέτες οριοθέτησης οικισμών, μελέτες χαρακτηρισμού δημοτικών οδών κλπ.). Αποσκοπεί στην αντιμετώπιση χρόνιων αστοχιών του σχεδιασμού, στην ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής, στην αύξηση των επενδύσεων.
Ως προβλήματα του χωρικού σχεδιασμού και των προωθούμενων μεταρρυθμίσεων σήμερα καταγράφονται: τα μεγέθη του προγράμματος και η αναγκαιότητα πληθώρας μελετών, η επάρκεια των προδιαγραφών, η έλλειψη πάντοτε διαθέσιμου επιστημονικού δυναμικού, η έλλειψη οικονομικής υποστήριξης, η επιρροή των πιστοποιητικών ISO, οι υποστηρικτικές δομές και τα πολλαπλά (ενίοτε μη διαχειρίσιμα) αιτήματα του σχεδιασμού. Αυτά και άλλα καταγράφονται στην Χάρτα της Λειψίας του 2007 καθώς και στην αναθεώρηση αυτής το 2020.
Παραμένει ως αίτημα η διασφάλιση της ποιότητας των μελετητικών εργασιών, τα κριτήρια διασφάλισης του μητρώου αξιολογητών, οι διαδικασίες παραλαβής των μελετών, το αίτημα ενίσχυσης των δημοσίων υπηρεσιών και ο αποσαφηνισμός της ακριβούς θέσης του κάθε επιστήμονα στον σχεδιασμό.
* O κ. Παναγιώτης Γαλάνης είναι Δικηγόρος, ΔΝ, Μεταδιδακτορικός ερευνητής Δικαίου Περιβάλλοντος Νομικής ΕΚΠΑ.