Με αφορμή την παρουσίαση στο Υπουργικό Συμβούλιο του νομοσχεδίου για το Ελεύθερο Πανεπιστήμιο από τον Υπουργό Παιδείας, Θρησκευμάτων και Αθλητισμού Κυριάκο Πιερρακάκη, το NB Daily ανασύρει από το αρχείο του νομικού περιοδικού «Συνήγορος» (τεύχος 158/ 2023) άρθρο του καθηγητή Συνταγματικού Δικαίου Νίκου Αλιβιζάτου.
Tου Νίκου Αλιβιζάτου
Tον περασμένο Ιούλιο, στις προγραμματικές δηλώσεις της νέας κυβέρνησης, ο πρωθυπουργός Κυριάκος Μητσοτάκης ανήγγειλε την πρόθεσή του να προχωρήσει στην αναθεώρηση του άρθρου 16 του Συντάγματος, μετά την συμπλήρωση πενταετίας από την ολοκλήρωση της συνταγματικής αναθεώρησης του 2019. Και τούτο, κατά το μέρος που το άρθρο αυτό απαγορεύει τη σύσταση ιδιωτικών πανεπιστημίων.
Στον βαθμό που και ο Νίκος Ανδρουλάκης δήλωσε ότι δεν αποκλείει την σύμπλευση του κόμματός του για το ζήτημα αυτό και που οι ψήφοι του ΠΑΣΟΚ-ΚΙΝΑΛ, αν προστεθούν στις κυβερνητικές, υπερβαίνουν κατά πολύ τις 180 που είναι αναγκαίες, σύμφωνα με το άρθρο 110 του Συντάγματος, όχι απλώς για να ξεκινήσει αλλά και για να έχει πιθανότητες να ευοδωθεί η αναθεωρητική διαδικασία στην επόμενη Βουλή, η σχετική συζήτηση, όπως ήταν αναμενόμενο, παρουσιάζει μεγάλο ενδιαφέρον.
Προς ποια κατεύθυνση θα πρέπει να αναθεωρηθεί το άρθρο 16; (Α’). Και, έως ότου η επόμενη Βουλή ψηφίσει το νέο άρθρο 16, υπάρχουν περιθώρια να λειτουργήσουν ιδιωτικά πανεπιστήμια, στο πλαίσιο του ισχύοντος Συντάγματος, όπως η κυβέρνηση φάνηκε να δεσμεύεται;
Προς ποια κατεύθυνση θα πρέπει να αναθεωρηθεί το άρθρο 16; (Α’). Και, έως ότου η επόμενη Βουλή ψηφίσει το νέο άρθρο 16, υπάρχουν περιθώρια να λειτουργήσουν ιδιωτικά πανεπιστήμια, στο πλαίσιο του ισχύοντος Συντάγματος, όπως η κυβέρνηση φάνηκε να δεσμεύεται;
Α΄
Οι κρίσιμες διατάξεις του ισχύοντος άρθρου 16 που θα πρέπει οπωσδήποτε να αναθεωρηθούν είναι πρωτίστως οι αναχρονιστικές ρυθμίσεις των παραγράφων 5 και 8. Δευτερευόντως, θα πρέπει επίσης να καταργηθούν και οι παράγραφοι 6 και 7 που είναι αφιερωμένες στους καθηγητές των Α.Ε.Ι. και την ανώτερη εκπαίδευση αντιστοίχως, οι οποίες δεν θα έχουν νόημα αν η μεταλυκειακή εκπαίδευση «απελευθερωθεί».
Όπως είναι γνωστό, η παράγραφος 5 του άρθρου 16 ορίζει ότι ανώτατη εκπαίδευση «παρέχεται αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα δημόσιου δικαίου, με πλήρη αυτοδιοίκηση». Κληρονομιά των πιο σκοτεινών σελίδων της συνταγματικής μας ιστορίας1, η ρύθμιση αυτή είναι τελείως ξεπερασμένη και θα πρέπει να καταργηθεί. Διότι, όπως έχει γίνει παγκοίνως δεκτό, δεν απαγορεύει μόνο την ίδρυση μη κρατικών πανεπιστημίων· εμποδίζει και τη μεταρρύθμιση των υφιστάμενων, δηλαδή των δημόσιων. Και ναι μεν, όπως έχει δείξει η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για τον «νόμο Διαμαντοπούλου», τα περιθώρια που η διάταξη αυτή αφήνει στον κοινό νομοθέτη για καινοτόμες με ταρρυθμίσεις είναι αρκετά μεγάλα (ΣτΕ Ολ 519/2015), πλην όμως δεν μπορεί να ξεπεραστεί ένα τεράστιο εμπόδιο στην λειτουργία των πανεπιστημίων μας: εφ’ όσον εξακολουθήσουν να λειτουργούν ως ν.π.δ.δ., τα πανεπιστήμια δεν μπορούν να αποφύγουν την υπαγωγή τους στο δημόσιο λογιστικό και τον έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου (άρθρο 98 Σ.). Κάτι που, όπως δείχνει η σχετική εμπειρία, είναι εξαιρετικά επαχθές για την λειτουργία οργανισμών που θα πρέπει εξ ορισμού να είναι ανοιχτοί στην καινοτομία, όπως είναι κατ’ εξοχήν τα πανεπιστήμια. Γι’ αυτόν λοιπόν τον λόγο, αλλά και για να μπορέσουν να ιδρυθούν εξ υπαρχής ιδιωτικά πανεπιστήμια στη χώρα μας από Έλληνες, η διάταξη αυτή θα πρέπει να καταργηθεί και, όπως συμβαίνει σε όλες τις συνταγματικά ώριμες χώρες, η ρύθμιση του καθεστώτος των πανεπιστημίων –δημόσιων και ιδιωτικών- να αφεθεί στον κοινό νομοθέτη, μέσα στο πλαίσιο ενδεχομένως, ορισμένων γενικών αρχών -όπως η υποχρεωτική αυτοδιοίκησή τους-τις οποίες μπορεί να θέτει το Σύνταγμα.
Η δεύτερη διάταξη του άρθρου 16 που θα πρέπει να αναθεωρηθεί είναι η υποπαράγραφος 2 της παραγράφου 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος, που απαγορεύει τη «σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες». Αυτή είναι η διάταξη που, όπως έχει ερμηνευτεί έως σήμερα με την θεωρία της «καταστρατήγησης» (αρχής γενομένης από το 1990 με την ΣτΕ Ολ 2274/1990), αποκλείει τη λειτουργία ξένων πανεπιστημίων στη χώρα μας. Εν όψει αυτής, ο κοινός νομοθέτης προέβη, από το 2008, στη διάκριση της «επαγγελματικής» ισοδυναμίας των τίτλων σπουδών που χορηγούν τα λεγόμενα «κολλέγια» του N 3696/2008 (έως σήμερα έχουν αδειοδοτηθεί 35), από την «ακαδημαϊκή», που παρέχουν αποκλειστικά οι τίτλοι σπουδών των 24 μόνον δημόσιων πανεπιστημίων που λειτουργούν σήμερα στη χώρα μας.
Αναχρονιστική και η διάταξη αυτή, εκφράζει τη διαχρονική δυσπιστία των κυβερνώντων στη χώρα μας απέναντι, παλαιότερα στις ξένες αποστολές (ιεραποστολικές και άλλες που δραστηριοποιούνταν στη χώρα μας2), και σήμερα στα «καινά δαιμόνια» και τις «προσπάθειες αφελληνισμού» που υποτίθεται ότι θα εισήγαγαν τα ξένα πανεπιστήμια, αν επιτρεπόταν η λειτουργία τους στην Ελλάδα. Προσπάθεια για την εισαγωγή παρόμοιας διάταξης το 1910 στο Σύνταγμά μας απέτυχε, προς μεγάλη ικανοποίηση του Ν.Ν. Σαριπόλου. Δεν αντέχω στον πειρασμό να μην παραθέσω ένα χαρακτηριστικό απόσπασμα από υποσημείωση του γνωστού συγγράμματός του:
Ευτυχώς δεν καθιερώθη εν τω συντάγματι η αντιεπιστημονική και ανελεύθερος πρότασις […]. Ώστε μόνον το κράτος να εδικαιούτο να διδάσκη τας επιστήμας, την φιλοσοφίαν κ.λπ., κ.λπ., απαγορευομένης της ιδρύσεως πάσης ανωτέρας σχολής ιδιωτικής, π.χ. ελευθέρας σχολής πολιτικών επιστημών ως η εν Παρισίοις π.χ.! Τούτο εζήτει η Βουλή να καθιερωθή εν Ελλάδι το 1910! Μία φιλοσοφία, μία επιστήμη, μία τέχνη, η του κράτους! Ευτυχώς τοιαύτη διάταξις δεν ετέθη εν τω συντάγματι της μητρός της ελευθερίας και των γραμμάτων Ελλάδος […].
Για την ίδρυση λοιπόν ιδιωτικών πανεπιστημίων στην Ελλάδα θα πρέπει να καταργηθεί και η υποπαράγραφος 2 της παραγράφου 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος. Για την αντικατάσταση και των δύο ως άνω παραγράφων του άρθρου 16, θα πρότεινα την ακόλουθη λακωνική ρύθμιση από το Καινοτόμο Σύνταγμα: «Τα πανεπιστήμια, δημόσια και ιδιωτικά, αυτοδιοικούνται».
Εφ’ όσον, όπως όλα δείχνουν, η αναθεώρηση του άρθρου 16 επίκειται και αυτή τη φορά οι οιωνοί είναι θετικοί, οι όποιες προσωρινές λύσεις θα πρέπει να επιλεγούν πολύ προσεκτικά ώστε, πρώτον, να μην δυσχεράνουν το αναθεωρητικό εγχείρημα αυτό καθ’ εαυτό και, δεύτερον, να μην δημιουργήσουν δυσάρεστα τετελεσμένα γεγονότα, τα οποία θα πλήξουν εξ υπαρχής το εγχείρημα των ιδιωτικών πανεπιστημίων.
Β΄
Θέλω ευθύς εξ αρχής να διευκρινίσω ότι, σε ό,τι με αφορά, εφ’ όσον, όπως όλα δείχνουν, η αναθεώρηση του άρθρου 16 επίκειται και αυτή τη φορά οι οιωνοί είναι θετικοί, οι όποιες προσωρινές λύσεις θα πρέπει να επιλεγούν πολύ προσεκτικά ώστε, πρώτον, να μην δυσχεράνουν το αναθεωρητικό εγχείρημα αυτό καθ’ εαυτό και, δεύτερον, να μην δημιουργήσουν δυσάρεστα τετελεσμένα γεγονότα, τα οποία θα πλήξουν εξ υπαρχής το εγχείρημα των ιδιωτικών πανεπιστημίων.
Το νεότερο στοιχείο για τη λειτουργία μη κρατικών πανεπιστημίων στην Ελλάδα είναι δίχως άλλο η απόφαση της 6.10.2020 του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην υπόθεση του Πανεπιστημίου της Κεντρικής Ευρώπης (Central European University) που είχε ιδρύσει στην Βουδαπέστη, το 1991, ο γνωστός χρηματιστής George Soros και η οργάνωσή του Open Society (C-66/18). Δεν ενδιαφέρει τόσο το «δια ταύτα» της απόφασης αυτής, με το οποίο καταδικάστηκε η Ουγγαρία για αθέμιτες διακρίσεις σε βάρος του εν λόγω Πανεπιστημίου, με μοναδικό κριτήριο την ιθαγένειά του, όσο τα κρίσιμα obiter dicta. Mε αυτά το Δικαστήριο δεν αρκέστηκε να επαναλάβει ότι η προσφορά υπηρεσιών εκπαιδεύσεωs επ’ αμοιβή, εμπίπτει στο ρυθμιστικό πεδίο των Συνθηκών και, συγκεκριμένα, της ελευθερίας εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών των άρθρων 49 και 56 της ΣΛΕΕ6, καθώς και της Συμφωνίας GATS (: Γενικής Συμφωνίας για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών) σε ότι αφορά τα μη ενωσιακά πανεπιστήμια. Προχώρησε ακόμη παραπέρα, κρίνοντας ότι η Ουγγαρία παραβίασε αφ’ ενός μεν την ακαδημαϊκή ελευθερία και, αφ’ ετέρου, το δικαίωμα ίδρυσης εκπαιδευτηρίων, που κατοχυρώνουν, αντίστοιχα, τα άρθρα 13 και 14 παρ. 2 του Χάρτη Θεμελιωδών Ελευθεριών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Θέση την οποία είχε υποστηρίξει σε μας, από το 2018 ο πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου και μετέπειτα πρωθυπουργός Ιωάννης Σαρμάς.
Με αφετηρία, λοιπόν, το ότι το Σύνταγμα θα πρέπει να ερμηνεύεται εν όψει και του ενωσιακού δικαίου και το ότι το γράμμα της κρίσιμης διάταξης, χρησιμοποιεί τη λέξη «σύσταση» (δηλαδή ίδρυση εξ υπαρχής) και όχι «λειτουργία», ούτε «εγκατάσταση», θα μπορούσε να υποστηριχθεί ευπρόσωπα ότι, υπό το ισχύον άρθρο 16, δεν αποκλείεται η εγκατάσταση παραρτημάτων ξένων πανεπιστημίων στη χώρα. Και τούτο χωρίς να χρειάζεται να συναφθεί διεθνής προς τούτο σύμβαση, αλλά σύμφωνα με τυπικό νόμο, ο οποίος θα προβλέπει τους ειδικότερους όρους και προϋποθέσεις για την αδειοδότηση παραρτημάτων ξένων πανεπιστημίων.
Η ίδρυση ελληνόγλωσσων ιδιωτικών ΑΕΙ στην Κύπρο, όπου σήμερα φοιτούν πάνω από είκοσι χιλιάδες ελληνόπουλα, όχι πάντοτε στα καλύτερα ακαδημαϊκά περιβάλλοντα, έχει αλλάξει τους όρους του παιχνιδιού.
Όπως προσπάθησα να δείξω αλλού, για πέντε κυρίως λόγους επιβάλλεται να προχωρήσει η μεταρρύθμιση της ανώτατης εκπαίδευσης στη χώρα μας, συμπεριλαμβανομένης και της εγκατάλειψης του κρατικού μονοπωλίου στην ανώτατη:
Πρώτον, διότι η ίδρυση ελληνόγλωσσων ιδιωτικών ΑΕΙ στην Κύπρο, όπου σήμερα φοιτούν πάνω από είκοσι χιλιάδες ελληνόπουλα, όχι πάντοτε στα καλύτερα ακαδημαϊκά περιβάλλοντα, έχει αλλάξει τους όρους του παιχνιδιού.
Δεύτερον, διότι η ανάπτυξη των ιδιωτικών κολλεγίων του Ν 3696/2008, σε συμμόρφωση με το ενωσιακό δίκαιο, δεν γίνεται χωρίς διαστρεβλώσεις, αφού μόνον 5-6 από αυτά πληρούν τις απαιτούμενες ποιοτικές προϋποθέσεις.
Τρίτον, διότι η ανάπτυξη, χάρη στις νέες τεχνολογίες, της εξ αποστάσεως εκπαίδευσης, έχει καταστήσει φενάκη την παλαιότερη διάκριση μεταξύ σπουδών που έχουν διανυθεί στην Ελλάδα, αφ’ ενός, και στο εξωτερικό, αφ’ ετέρου.
Τέταρτον, διότι, όπως έγινε σε μικρότερη κλίμακα στην Κύπρο, η Ελλάδα έχει όλες τις αντικειμενικές δυνατότητες να μετεξελιχθεί σε εκπαιδευτικό hub για την προσέλκυση χιλιάδων ξένων φοιτητών, από τα Βαλκάνια και τη Μέση Ανατολή, με προφανή οφέλη.
Και, τέλος, διότι τα τελευταία χρόνια, παρά την ύπαρξη σπουδαίων ποιοτικών θυλάκων, έχουν αναδειχθεί οι παθογένειες των δημόσιων πανεπιστημίων μας, παλαιότερων και νεότερων· το ξεπέρασμα όμως των τελευταίων, το ισχύον θεσμικό πλαίσιο όχι μόνο δεν το διευκολύνει, αλλά το δυσχεραίνει.
Ο κ. Νίκος Αλιβιζάτος είναι Ομότιμος Καθηγητής Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ