«Η νομοθεσία δεν είναι πλέον ιερό κείμενο, ούτε προκαλεί δέος στους πολίτες απλώς με την ύπαρξή της», τονίζει στο “NB Daily” η Ελένη Ξανθάκη, λίγες μόλις μέρες μετά την εκδήλωση της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων (υπάγεται στην Προεδρία της Κυβέρνησης) με θέμα: «Η λειτουργία του επιτελικού κράτους στη νοµοθέτηση: Η περίπτωση της Ελλάδας ως φιλοδοξία και έµπνευση», που αποτέλεσε και την αφορμή της συνάντησής μας.
Η τοποθέτησή της έχει ιδιαίτερη βαρύτητα, αν λάβουμε υπόψη ότι προέρχεται από μία έγκριτη ακαδημαϊκό που έχει σπουδάσει και πλέον διδάσκει την τέχνη της παραγωγής άρτιων νομοθετικών κειμένων σ’ ένα από το τα κορυφαία Πανεπιστήμια του κόσμου, τη Νομική Σχολή του UCL.
Είχαμε την ευκαιρία να συνομιλήσουμε μαζί της για αρκετά ζητήματα, μεταξύ των οποίων οι βασικές όψεις της νομοθετικής μας κουλτούρας, τα κυριότερα προβλήματα της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας στην Ελλάδα, τον ρόλο του επιτελικού κράτους στο πεδίο της νομοθέτησης, τις χώρες που συνιστούν υπόδειγμα νομοθέτησης, το επάγγελμα του νομοθέτη, αλλά και το πώς η τεχνητή νοημοσύνη έχει διεισδύσει στα «εργαστήρια» των νομοτεχνών.
– Μεταξύ των νομικών επαγγελμάτων στην Ελλάδα, οι νομοθέτες είτε αγνοούνται είτε εισπράττουν την μικρότερη εκτίμηση για το έργο τους. Ποια είναι η άποψή σας γι’ αυτό;
Στην Ελλάδα, το επάγγελμα του νομοτέχνη δεν υπήρχε μέχρι την εισαγωγή του νόμου περί επιτελικού κράτους το 2019. Τότε εισήχθη για πρώτη φορά στην ελληνική νομική πραγματικότητα το επάγγελμα του νομοτέχνη ως ειδικού κλάδου των επιτελικών στελεχών του δημοσίου, που έχει ως έργο τη συγγραφή της πρωτογενούς και της δευτερογενούς νομοθεσίας. Επίσης, προβλέπεται ότι οι νομοτέχνες είναι μέλη των νομοπαρασκευαστικών επιτροπών και είναι εκείνοι που αποστέλλουν το νομοσχέδιο στη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων, όπου οι νομοτέχνες είναι σε θέση να το επεξεργάζονται, να το αξιολογούν και να το προωθούν σε διαβούλευση, στην Επιτροπή Αξιολόγησης της Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας, και τελικά στη Βουλή.
Δεν είναι, λοιπόν, περίεργο που το επάγγελμα του νομοτέχνη δεν ήταν γνωστό στην Ελλάδα, δεδομένου ότι υπήρχε μόνο στο εξωτερικό. Επίσης, δεν είναι περίεργο που οι νομοτέχνες εισπράττουν μικρότερη εκτίμηση για το έργο τους, απλώς και μόνο επειδή όσοι αναλάμβαναν να συγγράψουν νομοθεσία δεν είχαν καμία εκπαίδευση περί νομοτεχνικής. Συνεπώς, ακολουθούσαν τη συχνά λανθασμένη πεπατημένη, επικεντρώνοντας την προσοχή τους σε λέξεις και εκφράσεις, αντί να εστιάζουν στην αποτελεσματικότητα του νομοσχεδίου, στον περιγραφικό του τίτλο, στη σωστή δομή και, τελικά, στην καλύτερη επικοινωνία των ρυθμιστικών μηνυμάτων προς τα συγκεκριμένα νομοθετικά κοινά.
Αυτό, όμως, αλλάζει. Οι νομοτέχνες επιτελικοί είναι εκπαιδευμένοι και τοποθετημένοι στη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων και στα υπουργεία τους. Εφόσον χρησιμοποιηθούν από τα υπουργεία, όπως προβλέπεται στον νόμο περί επιτελικού κράτους, μπορούν να καταδείξουν την τεράστια αξία τους, τόσο για την ποιότητα της νομοθεσίας όσο και, τελικά, για την ασφάλεια δικαίου των πολιτών.
– Πολυνομία και κακονομία αποτελούν διαχρονικά τους κακούς μας δαίμονες, διαβρώνοντας τη σχέση εμπιστοσύνης μεταξύ κράτους και πολιτών. Υπάρχει τρόπος να απεμπλακούμε;
Ορθά παρατηρείτε ότι η πολυνομία και η κακονομία χαρακτηρίζουν την ελληνική νομοθεσία. Ορθά ταυτοποιείτε τη σχέση εμπιστοσύνης μεταξύ κράτους και πολίτη με την κακή νομοθέτηση. Και βέβαια, υπάρχει τρόπος να απεμπλακούμε από αυτήν την κατάσταση. Αυτό επιδιώκεται άλλωστε από το επιτελικό κράτος, μεγαλοφυή σύλληψη του τότε Υπουργού Επικρατείας και νυν Υπουργού Εξωτερικών, καθηγητή Γεώργιου Γεραπετρίτη.
Το επιτελικό κράτος εισάγει τις αρχές της καλής νομοθέτησης, τους θεσμούς που την εξυπηρετούν και τις διαδικασίες που την εφαρμόζουν. Αρχές όπως η διαφάνεια, η λογοδοσία και η αποτελεσματικότητα συνιστούν κρίσιμες παρεμβάσεις, που τονίζουν τη συμβολή της νομοτεχνικής στην ποιότητα της νομοθεσίας.
Επιπλέον, η εισαγωγή εξειδικευμένων θεσμών (όπως η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων, η Γενική Γραμματεία Συντονισμού, η Ειδική Γραμματεία Μακροχρόνιου Σχεδιασμού και η νέα δομή της Προεδρίας) και η συνεργασία όλων αυτών των θεσμών με το Υπουργείο Εσωτερικών και τη δημόσια διοίκηση αποτελούν ομοίως κρίσιμες μεταρρυθμίσεις για τη βελτίωση της νομοθέτησης.
«Το επιτελικό κράτος δεν πρόκειται να πάρει φτυάρι για να ανοίξει τη χιονισμένη Αττική Οδό ούτε θα σβήσει φωτιές»
Τέλος, η εισαγωγή, για πρώτη φορά στην Ελλάδα, λεπτομερών διαδικασιών που ακολουθούνται από τη σύλληψη της ρύθμισης, την ένταξή της στο ετήσιο ενιαίο πρόγραμμα δράσης της κυβέρνησης, τη σύγκληση νομοπαρασκευαστικών επιτροπών με επαγγελματίες επιτελικούς νομοτέχνες, δημόσιους αναλυτές και ψηφιακούς αναλυτές, και την λεπτομερέστατη διαδικασία νομοθέτησης από τη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων μέχρι τη Βουλή αποτελούν εξαιρετικό εργαλείο εφαρμογής των αρχών της καλής νομοθέτησης και ορθής χρήσης των νέων δομών.
Άρα, η πολυνομία και η κακονομία αντιμετωπίζονται στην Ελλάδα σε κεντρικό επίπεδο, δηλαδή σε επίπεδο Προεδρίας της Κυβέρνησης, και αναμένουμε τη διάχυση αυτής της αντιμετώπισης και σε επίπεδο υπουργείων.
– Το επάγγελμα του νομοθέτη διδάσκεται; Τελειώνοντας τη νομική σχολή, μπορεί κανείς να εντρυφήσει στο νομοτεχνικό επάγγελμα;
Η νομοτεχνική επιστήμη διδάσκεται από το 1964, όταν ξεκίνησε η διδασκαλία της από τον Sir William Dale. Το Sir William Dale Centre for Legislative Studies στο Πανεπιστήμιο του Λονδίνου προσφέρει μαθήματα νομοτεχνικής σε μεταπτυχιακό και διδακτορικό επίπεδο, με διευθυντή τον Κωνσταντίνο Στεφάνου και διδάσκουσες τη Μαρία Μουσμούτη και εμένα. Μεταπτυχιακά και επαγγελματικά τμήματα νομοτεχνικής υπάρχουν σε πολλές χώρες, ενώ στην Ελλάδα η εκπαίδευση παρέχεται από την Ελληνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης τα τελευταία δύο χρόνια.
Η εκπαίδευση των νομοτεχνών είναι συνεχής και διαρκεί εφ’ όρου ζωής. Στην Αγγλία, εκτιμάται ότι η πρακτική άσκηση των νομοτεχνών, μετά τις μεταπτυχιακές σπουδές τους, διαρκεί τουλάχιστον πέντε χρόνια.
– Υποστηρίζετε ότι ο νόμος πρέπει να πείσει τους πολίτες για την αναγκαιότητά του. Πώς θα γίνει αυτό όταν αρκετοί πολίτες δυσπιστούν για την αποτελεσματικότητα των νόμων;
Ζούμε σε εποχή παγκόσμιας αμφισβήτησης της εξουσίας και, κατ’ επέκταση, της νομοθεσίας. Η νομοθεσία δεν είναι πλέον ιερό κείμενο, ούτε προκαλεί δέος στους πολίτες απλώς με την ύπαρξή της. Αντίθετα, υπάρχει δυσπιστία και αρνητική στάση απέναντι στη νομοθεσία, όπως αποδεικνύουν μελέτες τόσο στη Μεγάλη Βρετανία όσο και σε νομοτεχνικά άρτιες χώρες όπως η Νέα Ζηλανδία και η Αυστραλία.
Συνεπώς, η νομοθεσία από μόνη της δεν μπορεί αυτόματα να πείσει. Μπορεί όμως να συνεισφέρει σε μια άρτια ρυθμιστική απόφαση, εξηγώντας στους κοινωνούς του δικαίου τον λόγο για τον οποίο επιλέχθηκε η νομοθέτηση, την αναγκαιότητα της, τα κριτήρια αποτελεσματικότητας που χρησιμοποιεί η δημόσια διοίκηση για να μετρήσει την επιτυχία της, καθώς και τη διαδικασία και το χρονικό πλαίσιο της μετανομοθετικής αξιολόγησης, όπου θα κριθεί η αποτελεσματικότητα και τελικά η απόφαση για διατήρηση, τροποποίηση ή κατάργηση του νομοθετικού κειμένου.
Εάν οι πολίτες διαπιστώσουν ότι τα νομοθετικά κείμενα εφαρμόζονται στην πράξη, τότε θα πάψουν να δυσπιστούν και θα πειστούν ότι η νομοθέτηση επιβάλλεται μόνο όταν υπάρχει ανάγκη. Έτσι, θα πειστούν τόσο να εφαρμόσουν τον νόμο όσο και να αναγνωρίσουν ότι ο νόμος λειτουργεί υπέρ τους και για λογαριασμό τους, έστω και αν αυτό ενίοτε συμβαίνει σε βάθος χρόνου.
– Ο νόμος για το επιτελικό κράτος βρίσκεται συχνά στο επίκεντρο της πολιτικής αντιπαράθεσης. Ποια είναι η επίδραση του νέου εθνικού μοντέλου διακυβέρνησης, από την ψήφισή του τον Αύγουστο του 2019;
Θεωρώ ότι η πολιτική αντιπαράθεση για το επιτελικό κράτος ξεκινά από την άγνοια του περιεχομένου του. Το επιτελικό κράτος δεν πρόκειται να πάρει φτυάρι για να ανοίξει τη χιονισμένη Αττική Οδό ούτε θα σβήσει φωτιές. Το επιτελικό κράτος εισάγει θεμελιώδεις βελτιώσεις στις κεντρικές δομές της διοίκησης, τόσο σε επίπεδο Προεδρίας όσο και σε επίπεδο υπουργείων, με σκοπό να οργανώσει τις βέλτιστες δομές και να θεσπίσει τις καλύτερες διαδικασίες λειτουργίας του δημόσιου τομέα. Με αυτόν τον τρόπο, το δημόσιο θα είναι σε θέση να ανταποκριθεί άμεσα, ανοίγοντας την Αττική Οδό ή σβήνοντας φωτιές.
Το επιτελικό κράτος αποτελεί μια μεγαλοφυή οργάνωση του δημοσίου, που ενδυναμώνει τη διοίκηση, επαγγελματοποιεί τον δημόσιο τομέα και έτσι εξυπηρετεί την αποτελεσματικότητα, τη νομιμότητα, τη συνταγματικότητα, το κράτος δικαίου, τα δικαιώματα των πολιτών και τελικά τη δημοκρατία. Αυτό επιτυγχάνεται μέσω μιας συνεχούς και λεπτομερούς αξιολόγησης των διακριτών υποχρεώσεων κάθε κρατικής δομής. Το επιτελικό κράτος θέτει στόχους για την κυβέρνηση, προσδιορίζει τα μέσα επίτευξής τους και, για πρώτη φορά στην Ελλάδα, εισάγει συστηματική παρακολούθηση και επιμονή μέχρι την επίτευξή τους.
«Ίσως όμως το πιο θεμελιώδες πρόβλημα είναι η ελληνική νομοθετική νοοτροπία, η οποία παραμένει προσκολλημένη στη χρήση του νόμου ως πανάκεια για κάθε πιθανό πρόβλημα»
Όπως αντιλαμβάνεστε, το επιτελικό κράτος αποτελεί μια σύλληψη που αναβαθμίζει τη δημόσια διοίκηση σε ένα επίπεδο ποιότητας αντίστοιχο ή και υψηλότερο από αυτό πολλών άλλων κρατών. Επιμένω ότι το επιτελικό κράτος, ιδιαίτερα στην νομοθέτηση, αποτελεί ένα μοντέλο που οφείλουμε να εξάγουμε και σε άλλες χώρες, ιδιαίτερα στην Ευρωπαϊκή Ένωση, όπου η καλή νομοθέτηση παραμένει κυρίως θεωρητική, με έμφαση στη μετανομοθετική αξιολόγηση.
Ήδη η εφαρμογή του επιτελικού κράτους στη νομοθέτηση έχει φέρει απτά αποτελέσματα. Για παράδειγμα, έχει ατονήσει το φαινόμενο των τροπολογιών στη Βουλή, μια θλιβερή ιδιαιτερότητα της ελληνικής κακονομίας, όπου εισάγονται νομοθετικές διατάξεις την τελευταία στιγμή χωρίς τα απαραίτητα συνταγματικά και νομοτεχνικά εχέγγυα της νομοθετικής διαδικασίας. Στην ελληνική νομοθεσία υπάρχει πλέον ανάλυση συνεπειών ρύθμισης, η οποία εξηγεί γιατί προχωρούμε σε νομοθέτηση, αν το ζήτημα μπορεί να επιλυθεί με άλλο τρόπο, ποια είναι τα βασικά σημεία της ρύθμισης και σε ποια νομοθετικά κοινά απευθύνεται.
Οι ελληνικοί νόμοι πλέον έχουν ουσιαστικούς τίτλους, αντί για την απλή αναφορά του υπουργείου που τους εισηγείται. Υπάρχει πίνακας περιεχομένων με τους τίτλους των άρθρων, ο οποίος χαρτογραφεί το περιεχόμενο του νόμου. Η δομή των νόμων έχει βελτιωθεί, ώστε οι διατάξεις ουσιαστικού δικαίου που αφορούν τους πολίτες να βρίσκονται στην αρχή, οι διαδικαστικές διατάξεις που αφορούν τη δημόσια διοίκηση και όσους καλούνται να εφαρμόσουν τον νόμο να ακολουθούν, και οι διατάξεις που αφορούν τους νομικούς να βρίσκονται στο τέλος. Αυτό μεγιστοποιεί την πιθανότητα ο πολίτης να διαβάσει τις διατάξεις που τον αφορούν, χωρίς να εμπλακεί σε περίπλοκα νομικά ή διαδικαστικά ζητήματα.
Υπάρχει επίσης προσπάθεια να εκφράζεται η νομοθεσία με τρόπο κατανοητό για τον πολίτη, τόσο στην επιλογή των λέξεων όσο και στη σειρά παρουσίασης των ρυθμίσεων. Στις τροποποιήσεις υπάρχει εισαγωγικό εδάφιο που αναφέρει το κείμενο της διάταξης που τροποποιείται. Οι τελικές διατάξεις (μεταβατικές, καταργητικές, ισχύος) βρίσκονται συγκεντρωμένες στο τέλος, και οι εξουσιοδοτικές διατάξεις παρουσιάζονται μαζεμένες, επιτρέποντας έτσι στη Γενική Γραμματεία Συντονισμού να ελέγχει εύκολα ποιες έχουν εφαρμοστεί και ποιες παραμένουν ανενεργές στην πρωτογενή νομοθεσία.
Δεν περιγράφω μια τέλεια ελληνική νομοθεσία, φυσικά. Περιγράφω όμως μια νομοθεσία που έχει βελτιωθεί αισθητά σε σύγκριση με τα άτεχνα κείμενα που εισάγονταν πριν από πέντε χρόνια. Ελπίζω ότι, με την ενσωμάτωση των επιτελικών στελεχών στα υπουργεία και την ανάθεση νομοτεχνικών εργασιών σε αυτά, η ποιότητα της ελληνικής νομοθεσίας θα αναβαθμιστεί περαιτέρω και σύντομα.
– Η διοικητική υπερφόρτωση του κεντρικού κράτους και η μη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων προς τις αποκεντρωμένες υπηρεσίες του κράτους και την τοπική αυτοδιοίκηση, αποτελούν βασική κριτική του νόμου για το επιτελικό κράτος. Πώς την αξιολογείτε;
Από τη δική μου οπτική, η συγκέντρωση αρμοδιοτήτων στο κεντρικό κράτος, και ειδικά σε θέματα νομοθέτησης, αποτελεί εγγύηση ποιότητας στη νομοθεσία. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι η συγκεντρωτική δομή της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων έχει επιτρέψει την εκπαίδευση των νομοτεχνών σε πολύ υψηλό επίπεδο, δημιουργώντας έναν εξειδικευμένο πυρήνα για την παραγωγή καλής νομοθέτησης.
Επιπλέον, η συγκέντρωση των επιτελικών στελεχών στις υπηρεσίες συντονισμού των υπουργείων ενισχύει τη συνεχή και στενή συνεργασία μεταξύ των αναλυτών δημόσιας πολιτικής, των νομοτεχνών και των ψηφιακών αναλυτών. Αυτή η συνεργασία είναι απαραίτητη για την παραγωγή καλογραμμένης και αποτελεσματικής νομοθεσίας.
– Κάθε φορά που επιδιώκουμε την επιτάχυνση της απονομής της Δικαιοσύνης, καταφεύγουμε σε νομοθετικές αλλαγές. Το γεγονός ότι δεν έχουμε καταφέρει να επιτύχουμε αυτόν τον στόχο οφείλεται αποκλειστικά στον νομοθέτη;
Από νομοτεχνική σκοπιά, πράγματι, εγείρεται ο προβληματισμός σχετικά με το κατά πόσο οι συνεχείς τροποποιήσεις του νομοθετικού πλαισίου για την απονομή της δικαιοσύνης μπορούν να επιφέρουν το επιθυμητό αποτέλεσμα, χωρίς να έχει προηγηθεί ρυθμιστική ανάλυση από αναλυτές δημόσιας πολιτικής, χωρίς την ενίσχυση αυτής της ανάλυσης με εμπειρικά δεδομένα από ψηφιακούς αναλυτές και χωρίς τη συμμετοχή νομοπαρασκευαστικής επιτροπής με τη συμβολή νομοτέχνη. Ο νομοτέχνης θα μπορούσε να συνεργαστεί με τους νομικούς του Υπουργείου Δικαιοσύνης για να αξιολογήσει αν ο επιδιωκόμενος σκοπός μπορεί να επιτευχθεί μόνο με τροποποιήσεις στο νομοθετικό πλαίσιο.
Ως γενική παρατήρηση, θεωρώ ότι οι νομοθετικές αλλαγές χωρίς την προαναφερθείσα ανάλυση μοιάζουν με πυροβολισμό στον αέρα — ενδέχεται η σφαίρα να πετύχει τον στόχο της, οι πιθανότητες ωστόσο δεν είναι με το μέρος μας.
– Ποια θεωρείτε ότι είναι τα βασικότερα προβλήματα της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας στην Ελλάδα;
Εκτός από τα προβλήματα που ανέφερα προηγουμένως, θεωρώ ότι ένα βασικό πρόβλημα της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας στην Ελλάδα ήταν μέχρι τώρα η έλλειψη επαγγελματιών τεχνοκρατών με εξειδίκευση στην ανάλυση δημόσιων πολιτικών, στην ψηφιακή ανάλυση και στη νομοτεχνική. Χωρίς την επαγγελματική συνεισφορά αυτών των ειδικοτήτων, θεωρώ πως δεν μπορούμε να αναμένουμε την παραγωγή καλής νομοθεσίας.
Ίσως όμως το πιο θεμελιώδες πρόβλημα είναι η ελληνική νομοθετική νοοτροπία, η οποία παραμένει προσκολλημένη στη χρήση του νόμου ως πανάκεια για κάθε πιθανό πρόβλημα. Συχνά επιλέγεται ο νόμος ως το μοναδικό μέσο ρύθμισης, ακόμα και για τις παραμικρές λεπτομέρειες, ενώ προβάλλεται ως η απάντηση σε οτιδήποτε επιτρεπτό (αντίθετα με την αρχή ότι ο νόμος οφείλει να απαγορεύει ό,τι εξαιρείται από τη γενική ελευθερία δράσης). Παράλληλα, η νομοθεσία εκφράζεται πολλές φορές αποκλειστικά ως μέσο επικοινωνίας προς δικαστές και δικηγόρους, ενώ στην πραγματικότητα οι «εφαρμοστές» της είναι πρωτίστως το κοινό στο οποίο απευθύνεται και, τέλος, οι νομικοί. Ενδεικτικό αυτής της νοοτροπίας είναι η χρήση του όρου «εφαρμοστές» για δικαστές και δικηγόρους, υποβαθμίζοντας την κρίσιμη σημασία της απευθυνόμενης προς το ευρύ κοινό νομοθεσίας.
Ένα ακόμη πρόβλημα είναι η επιμονή στην αντίληψη ότι η επιτυχία ενός υπουργού κρίνεται από τον αριθμό των νόμων που εισάγει, αντί να επιβραβεύεται η επίτευξη ρυθμίσεων με μετρήσιμα αποτελέσματα.
Όλα αυτά χαρακτηρίζουν και διαιωνίζουν την παθογένεια της ελληνικής νομοθεσίας διαχρονικά. Ωστόσο, η κατάσταση αλλάζει, κυρίως από τα ανώτατα κλιμάκια της διοίκησης.
– Ποιες χώρες αποτελούν πρότυπο νομοθέτησης; Αντλούμε πρακτικές;
Η μοντέρνα νομοτεχνική είναι επιστήμη που ξεκίνησε στη Μεγάλη Βρετανία, ίσως λόγω του ομολογουμένως αμαρτωλού παρελθόντος της αποικιοκρατίας. Παρά το αμαρτωλό της παρελθόν, η μοντέρνα νομοτεχνική εξελίχθηκε στις χώρες με επαγγελματίες νομοτέχνες, άρα, εξ ορισμού, στις χώρες του αγγλοσαξονικού δικαίου. Μοντέλα καλής νομοθέτησης αποτελούν η Μεγάλη Βρετανία, και ιδιαιτέρως η Σκωτία, η Νέα Ζηλανδία, η Αυστραλία, η Νότιος Αφρική, αλλά και άλλες χώρες, όπως η Ουγκάντα για την απλή γλώσσα, η Ζάμπια για την έλλειψη προκαταρκτικών διατάξεων, ο Καναδάς για τη δίγλωσση νομοθέτηση, η Ολλανδία για την άρτια επιτροπή προ-νομοθετικής αξιολόγησης, η Γερμανία για τις μη νομοθετικές επιλογές της, η Γαλλία για τη δημιουργική ενσωμάτωση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Ιταλία για την αναθεώρηση νόμων κ.λπ.
Δυστυχώς, μέχρι στιγμής δεν αντλούμε πρακτικές από αυτά τα παραδείγματα, αν και το επιτελικό κράτος έχει αντλήσει βέλτιστες πρακτικές από όλες αυτές τις χώρες.
– Έχετε πει ότι το νομοθετικό έργο είναι μια κατ’ εξοχήν φρονητική διαδικασία και ως εκ τούτου η τεχνολογία δεν πρέπει να υποκαταστήσει τον νομοθέτη. Θέλετε να μας μιλήσετε περισσότερο γι’ αυτό;
Χαίρομαι που αναφέρεστε στη φρονητική νομοτεχνική. Είναι ένας όρος που εισήγαγα το 2012 και αντικατέστησε το λατινικό “jurisprudence”, το οποίο χρησιμοποιούσαμε στη νομοτεχνική μέχρι τότε. Έχετε δίκιο ότι η νομοθέτηση είναι φρονητική πράξη και, επομένως, απαιτεί τόσο θεωρητική κατάρτιση που οδηγεί στην επιλογή της καταλληλότερης αρχής για το συγκεκριμένο νομοθετικό δίλημμα, όσο και πρακτική εφαρμογή, που μέσω της εμπειρίας οδηγεί στη βέλτιστη εφαρμογή της επιλεγμένης αρχής στην πράξη.
«Η τεχνητή νοημοσύνη προσφέρει σημαντικά εργαλεία, δεν μπορώ όμως να την προσεγγίσω με όρους συναδελφικούς»
Είναι σαφές ότι η τεχνολογία, τουλάχιστον μέχρι στιγμής, δεν μπορεί να καλύψει και τα δύο αυτά στοιχεία της νομοτεχνικής. Παρ’ όλα αυτά, μπορεί σίγουρα να βοηθήσει. Για παράδειγμα, το εξαιρετικό έργο της Πύλης Κωδικοποίησης μπορεί επιτέλους να παραδώσει την ισχύουσα νομοθεσία δωρεάν σε όλους τους χρήστες. Ο αυτοματισμός των εργαλείων νομοθέτησης, όπως η ΑΣΥΡ, μπορεί να επιταχύνει τη διαδικασία συμπλήρωσης, αλλά και να εξομαλύνει και να εναρμονίσει τη συμπλήρωσή της σε διάφορα στάδια νομοθέτησης.
– Η τεχνητή νοημοσύνη είναι μέρος της εξίσωσης στην παραγωγή του νομοθετικού έργου; Εντοπίζετε από την εμπειρία σας κινδύνους που πρέπει να ληφθούν υπόψη;
Η τεχνητή νοημοσύνη δεν είναι κάτι που με τρομάζει γενικά. Πιστεύω ότι μπορεί να ενισχύσει την ποιότητα της νομοθεσίας, παρέχοντας μια πληρέστερη εικόνα για τα εμπειρικά στοιχεία που αφορούν τη ρύθμιση, τις νομοθετικές λύσεις που έχουν εφαρμοστεί σε άλλες χώρες, τη σχετική βιβλιογραφία. Η τεχνητή νοημοσύνη προσφέρει σημαντικά εργαλεία, δεν μπορώ όμως να την προσεγγίσω με όρους συναδελφικούς.
– Ποιες πρέπει να είναι οι θεσμικές προτεραιότητες της πολιτείας το επόμενο διάστημα για να εγγυηθεί σε μεγαλύτερο βαθμό τις αρχές της καλής νομοθέτησης;
Πιστεύω ότι το μεγαλύτερο στοίχημα είναι η πλήρης ενσωμάτωση των επιτελικών στελεχών στις δομές των υπουργείων. Η καλή νομοθέτηση υφίσταται ήδη στις αρχές, τις διαδικασίες και τις δυνατότητες των κεντρικών δομών της κυβέρνησης, υπό την ηγεσία του Πρωθυπουργού, του Στέλιου Κουτνατζή ως Γενικού Γραμματέα του Πρωθυπουργού, και της Χριστίνας Τσάκωνα ως Γενικής Γραμματέας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων.
Το στοίχημα τώρα είναι να πειστούν οι υπουργοί να εγκαταλείψουν την αποκλειστικότητα των μετακλητών υπαλλήλων τους ως νομοτεχνών (διατηρώντας τους φυσικά ως συμβούλους ουσιαστικού δικαίου και πολιτικής), να πειστούν οι νέοι υπηρεσιακοί γραμματείς να εφαρμόσουν τη στρατηγική επιλογή του επιτελικού κράτους στη ρύθμιση και νομοθέτηση, εμπλέκοντας σωστά όλες τις δομές των υπουργείων τους. Απαιτείται να στελεχωθούν οι υπηρεσίες συντονισμού με αρκετούς νομοτέχνες και αναλυτές δημόσιας πολιτικής, να μεταφερθούν οι ψηφιακοί αναλυτές στις υπηρεσίες συντονισμού για άμεση συνεργασία με τους υπόλοιπους επιτελικούς, και να συγκροτούνται νομοπαρασκευαστικές επιτροπές με επιτελικά στελέχη.
Η βελτίωση της νομοθέτησης συνιστά κοσμογονική μεταρρύθμιση για τη χώρα μας, η οποία μπορεί και πρέπει να επιτευχθεί τώρα, καθώς έχουμε την ευτυχή συγκυρία της εισαγωγής του επιτελικού κράτους, της υπηρεσίας του από άξια και αφοσιωμένα στελέχη της κεντρικής διοίκησης, και της έμπρακτης στήριξης της πολιτικής ηγεσίας σε επίπεδο πρωθυπουργού και προεδρίας.
Έχοντας εργαστεί σε πάνω από 60 χώρες παγκοσμίως σε προγράμματα τεχνικής βοήθειας και συμβουλευτικής σε θέματα νομοθέτησης, πιστεύω ακράδαντα ότι το επιτελικό μοντέλο νομοθέτησης είναι το βέλτιστο για τις σύγχρονες δημοκρατίες. Πρέπει να διαχυθεί σε επίπεδο υπουργείων και, τελικά, να εξαχθεί ως το ελληνικό μοντέλο νομοθέτησης. Η Ελλάδα είναι, άλλωστε, συνυφασμένη με την εξαγωγή πολιτισμού. Ήρθε η ώρα να εξάγουμε νομοτεχνικό πολιτισμό με το επιτελικό μοντέλο νομοθέτησης.