Σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 1 στ. α΄ Συντ. σε συνδυασμό με το άρθρο 45 παρ. 1 ΠΔ 18/1989 ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας προσβάλλονται οι εκτελεστές διοικητικές πράξεις.
Δεν προσβάλλονται μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις όπως π.χ. εσωτερικές πράξεις της διοίκησης, πληροφοριακά έγγραφα, απλές γνώμες, προπαρασκευαστικές πράξεις, πράξεις εκτέλεσης, βεβαιωτικές διοικητικές πράξεις, πράξεις που ενσωματώνονται σε πράξεις που εκδίδονται μετά την υποβολή διοικητικών προσφυγών και πράξεις διοικητικής εποπτείας σε μη εκτελεστές πράξεις.
Η εκτελεστότητα μιας διοικητικής πράξης, ως κύριο χαρακτηριστικό της, συνίσταται στο ότι η συμπεριφορά που καθορίζει (ενέργεια ή παράλειψη) και γενικότερα η ρύθμιση την οποία θεσπίζει είναι υποχρεωτική από την έκδοσή της (ΣτΕ 1717/1988) χωρίς άλλο, δηλαδή χωρίς να χρειάζεται άλλη διαδικασία, και ειδικότερα προηγούμενη δικαστική απόφαση, εκτός και εάν σαφώς προκύπτει ότι είναι δυνητική (π.χ. στην περίπτωση των κανονιστικών διοικητικών πράξεων που προβλέπουν διακριτική ευχέρεια διοικητικών οργάνων ή ατομικών πράξεων που παρέχουν δικαιώματα στους διοικουμένους οι οποίοι μπορούν και να μην τα ασκήσουν).
Το παραπάνω χαρακτηριστικό της διοικητικής πράξης είναι συνέπεια του ότι με την έκδοσή της θεσπίζεται μονομερώς ένας κανόνας δικαίου και αφορά τόσο την Διοίκηση όσο και τους διοικουμένους. Δεν αποτελούν, ωστόσο, διοικητικές πράξεις οι ερμηνευτικές εγκύκλιοι που εκδίδονται από ιεραρχικώς προϊσταμένους των διαφόρων υπηρεσιακών σχηματισμών του Κράτους και των ΝΠΔΔ (όπως υπουργοί, γενικοί γραμματείς) κατά την άσκηση του προληπτικού ιεραρχικού ελέγχου και οι οποίες επαναλαμβάνουν σχολιάζουν και επεξηγούν τις διατάξεις των νομοθετικών και κανονιστικών πράξεων και παρέχουν οδηγίες για τον τρόπο εφαρμογής τους χωρίς να εισάγουν νέες ρυθμίσεις. Αντιθέτως, οι κανονιστικές εγκύκλιοι με τις οποίες καθορίζονται καθήκοντα των ιεραρχικώς υφισταμένων υπαλλήλων προς τους προϊσταμένους τους και επιβάλλονται υποχρεώσεις ή αναγνωρίζονται δικαιώματα στους διοικουμένους, έχουν τον χαρακτήρα κανονιστικής διοικητικής πράξης και πρέπει να δημοσιεύονται στο ΦΕΚ.
Συναφώς σύμφωνα με την νομολογία έχουν κριθεί τα κατωτέρω σχετικά με την φύση των εγκυκλίων:
■ Απαραδέκτως προσβάλλεται η υπουργική απόφαση με τίτλο «Γνωστοποίηση των ρυθμίσεων του άρθρου 63 του Ν 4680/2020 (Α΄ 72), σχετικά με την ένταξη ασφαλισμένων και συνταξιούχων του ΛΕΠΕΤΕ και του ΕΛΕΠΕΤΕ-Π.Π. ΕΘΝΑΚ στον Κλάδο Επικουρικής Ασφάλισης του e-ΕΦΚΑ» η οποία αποτελεί στο σύνολό της [δηλαδή και κατά το μέρος που αναφέρει ότι «από τη δημοσίευση του Ν 4680/2020, παύει να ισχύει η με αριθ. πρωτ. 28153/276/21.6.2019 … απόφαση …»] απλή ερμηνευτική εγκύκλιο, η οποία στερείται εκτελεστού χαρακτήρα. [ΣτΕ 437/2022].
■ Πράξη ΔΣ του Δικηγορικού Συλλόγου που δεν έκρινε ούτε έλαβε απόφαση επί του συγκεκριμένου αιτήματος του αιτούντος για χορήγηση πιστοποιητικού ασκήσεως προκειμένου να λάβει μέρος στο διαγωνισμό υποψηφίων δικηγόρων, αλλά έθεσε, εν είδει εσωτερικής εγκυκλίου, γενικές κατευθύνσεις οι οποίες θα πρέπει να τηρούνται κατά την κρίση και λήψη αποφάσεων επί των συγκεκριμένων αιτημάτων που αφορούν στα πιο πάνω ζητήματα. Εξάλλου, το ΔΣ του Δικηγορικού Συλλόγου δεν έχει κατά το νόμο αρμοδιότητα για έκδοση τέτοιων δεσμευτικού περιεχομένου κανονιστικών αποφάσεων [ΣτΕ 3501/2004].
■ Περαιτέρω, οι προσβαλλόμενες πράξεις αποτελούν εγκυκλίους και εσωτερικά έγγραφα της Διοίκησης, με τα οποία παρέχονται οδηγίες για την αντιμετώπιση ζητημάτων που αναφύονται κατά την εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 47 και 47Β του Ν 998/1979. Ειδικότερα, η πρώτη εξ αυτών [«Οδηγίες σχετικά με διαδικασία και δικαιολογητικά για την υπαγωγή στα άρθρα 47 και 47Β Ν 998/1979 σε περιοχές αναρτημένων δασικών χαρτών»] επαναλαμβάνει εν πολλοίς τις ρυθμίσεις της α΄ προσβαλλόμενης ΚΥΑ, την οποία και επικαλείται, η δε δεύτερη [«Αντιμετώπιση περιπτώσεων εκτάσεων που διατηρούν το δασικό τους χαρακτήρα και βρίσκονται σε ειδικό καθεστώς εκμετάλλευσης, στα πλαίσια της διαδικασίας του δασικού χάρτη»] προβλέπει τη χορήγηση βεβαίωσης για «το υφιστάμενο καθεστώς» της έκτασης, όταν ο ενδιαφερόμενος «τελεί σε νόμιμη εκμετάλλευση προκύπτουσα από διοικητική πράξη έγκρισής της (παραχώρηση)». Ως εκ τούτου, τα έγγραφα αυτά στερούνται εκτελεστότητας και απαραδέκτως προσβάλλονται. [ΣτΕ 646/2019].
■ Η έλλειψη εκτελεστότητας δεν είναι πρόδηλη, π.χ. εάν τα προσβαλλόμενα έγγραφα έχουν τον χαρακτήρα ερμηνευτικών εγκυκλίων ή οδηγιών, με συνέπεια η αίτηση ακυρώσεως να ασκείται απαραδέκτως, ή εάν φέρουν τον χαρακτήρα εκτελεστών διοικητικών πράξεων εισάγοντας ρύθμιση κανονιστικού περιεχομένου (πρβλ. ΣτΕ ΕΑ 93/2017, όπου καταργήθηκε η προσβαλλόμενη πράξη 15/2015, 430/2013, 380/2013, 1382/2008), οπότε η Επιτροπή εξετάζει την αίτηση αναστολής.
■ Συνιστούν εγκυκλίους πράξεις με τις οποίες απλώς ενημερώνονται οι αρμόδιες υπηρεσίες ως προς τις διατάξεις νόμων και διαταγμάτων που καταργούνται με τον νεότερο νόμο και παρέχονται σχετικές οδηγίες εσωτερικής φύσεως [ΣτΕ Ολ 3747/2013].
■ Με το περιεχόμενο αυτό, η προσβαλλόμενη πράξη κατά το μέρος που παρέχει οδηγίες για την εφαρμογή της 4241/ 127/30.1.2019 υπουργικής απόφασης περί κατωτάτου μισθού επαναλαμβάνοντας τις ρυθμίσεις αυτής, δεν είναι εκτελεστή διότι έχει τον χαρακτήρα ερμηνευτικής εγκυκλίου. Η επίμαχη πράξη περιέχει υποδείξεις με αντικείμενο ζήτημα που ρυθμίζεται με την ευθεία εφαρμογή των κειμένων διατάξεων, οι οποίες δεν προβλέπουν την έκδοση διοικητικής πράξεως για τον προσδιορισμό του ύψους (και των παραμέτρων διαμορφώσεως αυτού) των εκάστοτε καταβλητέων στους εργαζομένους αποδοχών. Η έννοια όμως που δίδει η Διοίκηση στις διατάξεις του ανωτέρω νόμου και οι υποδείξεις που απευθύνει προς ορθή εφαρμογή και συμμόρφωση προς τις διατάξεις αυτές δεν είναι καθ’ εαυτές δεσμευτικές για τους αποδέκτες και δεν δημιουργούν νομική δέσμευση γι’ αυτούς. Συνακόλουθα, δεν παράγονται δεσμευτικές έννομες συνέπειες από τις υποδείξεις της Διοικήσεως σχετικά με το ύψος των καταβλητέων αποδοχών, η δε προσβαλλόμενη πράξη δεν αποτελεί, κατόπιν τούτων, εκτελεστή διοικητική πράξη. Τα πρόσωπα δε στα οποία απευθύνεται η επίμαχη εγκύκλιος μπορούν να μη συμμορφωθούν αναλαμβάνοντας την ευθύνη για τις προβλεπόμενες τυχόν από το νόμο κυρώσεις, στην περίπτωση που οι ενέργειες τους δεν θα είναι πράγματι νόμιμες. [ΣτΕ 148/2022].
■ Με την προσβαλλόμενη πράξη, η οποία χαρακτηρίζεται κατά τα προεκτεθέντα ως εγκύκλιος, ρυθμίζονται τα θέματα που αφορούν στην απαλλαγή των μαθητών από το υποχρεωτικό μάθημα των θρησκευτικών. Ειδικότερα ρυθμίζονται το πρώτον, κατά τρόπο δεσμευτικό για τους αποδέκτες τους, μεταξύ άλλων, οι φορείς του δικαιώματος της απαλλαγής, το περιεχόμενο της δηλώσεως απαλλαγής, η προθεσμία υποβολής της δηλώσεως και η απασχόληση των μαθητών που απαλλάσσονται, θέματα για τα οποία παραπονούνται οι αιτούντες. Με τα δεδομένα αυτά, η ως άνω πράξη, κατά το μέρος που προσβάλλεται, εισάγει νέες ρυθμίσεις κανονιστικού περιεχομένου. Συνεπώς, κατά το μέρος αυτό, έχει εκτελεστό χαρακτήρα. Επίσης κανονιστικό χαρακτήρα, όπως προκύπτει από το περιεχόμενό της που ήδη εκτέθηκε, έχει και η προαναφερόμενη Φ1/119410/ΓΔ4/11.9.2020 νεότερη πράξη της ως άνω Υφυπουργού, με την οποία παρατείνεται η προθεσμία υποβολής της υπεύθυνης δηλώσεως για χορήγηση απαλλαγής από το μάθημα των θρησκευτικών κατά το σχολικό έτος 2020-2021. Η πράξη δε αυτή πρέπει να θεωρηθεί συμπροσβαλλόμενη. [ΣτΕ 1362/2021].
■ Η 39459/1524/21.7.2015 “Εγκύκλιος εφαρμογής” που εξέδωσε η Διεύθυνση Τεχνολογίας Οχημάτων (β΄ προσβαλλομένη), στερείται εκτελεστότητος και ως εκ τούτου προσβάλλεται απαραδέκτως με την υπό κρίση αίτηση. Τούτο δε, διότι αυτή, με το προεκτεθέν περιεχόμενο, δεν θέτει κανόνες δικαίου πέραν αυτών που απορρέουν από τις ρυθμίσεις της κανονιστικής, 3763/111/2015 υπουργικής αποφάσεως. [ΣτΕ 1233/2020].
■ Η προσβαλλόμενη πράξη αποτελεί πράγματι ως προς το σκέλος αυτό ερμηνευτική εγκύκλιο, όπως χαρακτηρίζεται και στο κείμενό της, με την οποία δεν θεσπίζεται νέος κανόνας δικαίου, και, για τον λόγο αυτό, ως στερούμενη εκτελεστού χαρακτήρα, προσβάλλεται απαραδέκτως με την κρινόμενη αίτηση (πρβλ. ΣτΕ 3912/2015 Ολ, 2036/2019, 935/2018, 2867/2017 κ.ά.). Η προσβαλλόμενη πράξη δεν καταργήθηκε κατά το μέρος αυτό προεχόντως διότι, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, με το αναφερόμενο στη σκέψη 5 Φ.Δ.15/Γ΄/55140/1501/ 10.1.2020 έγγραφο του Υφυπουργού Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων ανακλήθηκε το υπ’ αριθμ. Δ.15/Γ΄/οικ. 5222/125/5.2.2019 του Υφυπουργού Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, δυνάμει του οποίου εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη και όχι η ίδια προσβαλλόμενη πράξη, η οποία, μάλιστα, όπως προαναφέρθηκε, στερείται κατά τούτο εκτελεστότητας ως ερμηνευτική εγκύκλιος. [ΣτΕ 312/2021].
* Η κ. Εύη Γαλάνη είναι Δικηγόρος, ΜΔΕ, Διδάσκουσα στο Φροντιστήριο της Νομικής Βιβλιοθήκης.
Δείτε τα τμήματα προετοιμασίας για τις εξετάσεις της Εθνικής Σχολής Δικαστικών Λειτουργών εδώ