Σύμφωνα με το άρθρο 94 παρ.1 και 2 Συντ. ρυθμίζεται η δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων διαχωρίζοντάς την από τη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, διακρίνοντας τις διαφορές σε διοικητικές και ιδιωτικές. Ο διαχωρισμός αυτός καθίσταται ιδιαιτέρως καθοριστικός για την υπαγωγή των διαφορών σε μία από τις δύο δικαιοδοσίες1.
Ως διοικητική διαφορά νοείται η διατάραξη μίας έννομης σχέσης ή κατάστασης που προκαλείται από πράξη (νομική ή υλική) ή παράλειψη ή συμπεριφορά που καταλογίζεται σε όργανο του Δημοσίου ή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου και γεννά ανάγκη δικαστικής προστασίας.
Ειδικότερα στο άρθρο 95 παρ. 1 εδ. α΄ Συντ. κατοχυρώνεται η γενική ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας για όλες τις διοικητικές διαφορές. Μπορούν όμως όπως συνάγεται από τη συνταγματική διάταξη να μεταφερθούν ακυρωτικές διαφορές στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια σύμφωνα και με το άρθρο 95 παρ. 3 Συντ. αλλά και όλες οι διαφορές για τις οποίες με ρητή συνταγματική ή ειδική διάταξη νόμου έχει προβλεφθεί η υπαγωγή τους στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια με την άσκηση ενδίκων βοηθημάτων ουσίας. Τεκμαίρεται εκ του Συντάγματος δηλαδή ότι ο ακυρωτικός έλεγχος ασκείται κατά κανόνα από το Συμβούλιο της Επικρατείας και κατ’ εξαίρεση από τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια.
Σύμφωνα και με τη ΣτΕ Ολ 3919/2010 σχετικά με την αίτηση ακυρώσεως κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, είναι καίρια στο σύστημα του Κράτους Δικαίου που καθιερώνει το Σύνταγμα, η δε γενική ακυρωτική δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν αφήνεται από τον συντακτικό νομοθέτη στην απόλυτη διάθεση του κοινού νομοθέτη και, συνεπώς, ο περιορισμός της διά της μεταφοράς κατηγοριών υποθέσεων προς εκδίκαση στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο από την άποψη της τηρήσεως των συνταγματικών ορίων. Στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια ανατίθεται, εκτός από τις διοικητικές διαφορές ουσίας που το ίδιο το Σύνταγμα αναθέτει σε άλλα δικαστήρια, γενική αρμοδιότητα επί των διοικητικών διαφορών που πηγάζουν είτε από διοικητικές συμβάσεις είτε από ενέργειες διοικητικών οργάνων που δεν συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις και εφόσον, στην τελευταία αυτή περίπτωση, ο νόμος οργανώνει κατά τέτοιο τρόπο τη δικονομική προστασία του πολίτη, ώστε το αίτημά του ενώπιον του δικαστηρίου να είναι η καταψήφιση σε παροχή ή η αναγνώριση δικαιώματος ή έννομης σχέσης που διέπεται από το δημόσιο δίκαιο. Από την άλλη πλευρά, λόγω της γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας επί των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, ο νόμος, κατά την έννοια των ανωτέρω άρθρων 94 παρ. 1, 95 παρ. 1 περ. α΄ και 95 παρ. 3 του Συντάγματος, που πρέπει να ερμηνευθούν συνδυασμένα, μπορεί να ανατεθεί στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, όταν η διαφορά γεννάται από εκτελεστή διοικητική πράξη, μόνον ειδική αρμοδιότητα, για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, η φύση και η σπουδαιότητα των οποίων δεν επιβάλλει, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, την εκδίκασή τους από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Η κατά τα ανωτέρω ανατιθέμενη στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια αρμοδιότητα μπορεί να οργανωθεί από τον νόμο είτε ως ακυρωτική, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου δεν μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο να έχει ως περιεχόμενο την τροποποίηση αλλά μόνο την εν όλω ή εν μέρει ακύρωση εκτελεστής διοικητικής πράξεως ή την ακύρωση παραλείψεως προς έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξεως, είτε ως αρμοδιότητα που εκτείνεται σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο, να είναι, εκτός από την ακύρωση, και η μεταρρύθμιση εκτελεστής διοικητικής πράξεως και το δικαστήριο έχει, κατ΄ αρχήν, την εξουσία να διαμορφώσει το ουσιαστικό περιεχόμενο της πράξεως ή του δικαιώματος, της υποχρεώσεως ή της καταστάσεως που απορρέει από αυτή, μετά από διάγνωση των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως. Δεν επιτρέπεται να οργανώνεται η αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων ως εκτεινόμενη σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας για την εκδίκαση των κατηγοριών υποθέσεων που, κατ΄ εκτίμηση της φύσεως και της σπουδαιότητάς τους, επιτρεπτώς μεταφέρονται σε αυτά, αφαιρούμενα από την ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, εφόσον η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας στις συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων συνεπάγεται την υπεισέλευση της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική επί θεμάτων για τα οποία είναι αυτή αποκλειστικώς αρμόδια: Α) Λόγω ρητής συνταγματικής προβλέψεως, όπως στην περίπτωση της προσβολής κανονιστικών διοικητικών πράξεων, δεδομένου ότι με αυτές αναγνωρίζονται δικαιώματα ή επιβάλλονται υποχρεώσεις ή ρυθμίζονται καταστάσεις απροσώπως και, συνεπώς, η μεταρρύθμισή τους από το δικαστή, συνεπαγόμενη τη διαμόρφωση των ρυθμιζόμενων δικαιωμάτων, υποχρεώσεων ή καταστάσεων από το δικαστή, η οποία μόνον απροσώπως θα ήταν δυνατή, θα συνιστούσε θέσπιση νέας κανονιστικής διοικητικής πράξεως, για την οποία όμως αρμόδια είναι μόνο τα προβλεπόμενα από το άρθρο 43 του Συντάγματος όργανα της εκτελεστικής εξουσίας. Τούτου έπεται ότι η μετατροπή των διαφορών αυτών σε ουσιαστικές θα προσέκρουε στις συνταγματικές αυτές διατάξεις διότι θα είχε ως αποτέλεσμα την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας των ανωτέρω διοικητικών οργάνων από τα διοικητικά δικαστήρια. Ο έλεγχος, συνεπώς, των διοικητικών πράξεων, όταν προσβάλλονται ευθέως, είναι δυνατός μόνον ακυρωτικώς, κατ΄ αυτόν δε εξετάζεται α) αν η εξουσιοδοτική διάταξη είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, β) αν τηρήθηκε η προβλεπόμενη από την εξουσιοδοτική διάταξη διαδικασία εκδόσεως της κανονιστικής πράξεως, γ) αν το περιεχόμενο της κανονιστικής ρυθμίσεως ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διατάξεως και δ) αν η κανονιστική ρύθμιση είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνοθετικής ισχύος διατάξεις. Και Β) Όταν εν όψει του κατά τον νόμο αντικειμένου της προσβαλλομένης ατομικής διοικητικής πράξεως, των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την έκδοσή της και του χαρακτήρα της έρευνας βάσει της οποίας μπορεί να διαπιστωθεί η συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών και των συνεπειών, τις οποίες θα επέφερε η μεταρρύθμιση της πράξεως, η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, όπως διαγράφεται στη σκέψη 4, θα παραβίαζε τα όρια της ανατιθέμενης αποκλειστικώς στα όργανα της Διοικητικής κρατικής εξουσίας βάσει της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών.
1Βλ. σχετικά Χ. Χρυσανθάκη, Εισηγήσεις Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, 2η έκδοση Νομική Βιβλιοθήκη.
Σχετική πρόσφατη νομολογία:
Η απονεμόμενη στο Συμβούλιο της Επικρατείας από το Σύνταγμα (άρθρο 95 παρ. 1 εδ. α΄) και το νόμο (άρθρο 45 παρ. 1 του ΠΔ 18/1989) εξουσία ελέγχου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων με το ένδικο βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως ικανοποιεί την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, που κατοχυρώνεται από τα άρθρα 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών (Ε.Σ.Δ.Α.), η οποία κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ΝΔ 53/1974 (Α΄ 256). Και τούτο διότι, με το ένδικο αυτό βοήθημα, το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει την εξουσία να εξετάσει, αφ’ ενός μεν το σύνολο των προβαλλόμενων αιτιάσεων, αφ’ ετέρου δε το σύνολο των νομικών και πραγματικών ζητημάτων που ανακύπτουν, περαιτέρω δε έχει τη δυνατότητα να ελέγξει την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, καθώς και τον τρόπο άσκησης της διακριτικής εξουσίας της Διοίκησης, και, τέλος, μπορεί να ακυρώσει εν όλω ή εν μέρει την πράξη αυτή για διάφορους λόγους, μεταξύ των οποίων η πλάνη περί τα πράγματα ή η μη νόμιμη και ανεπαρκής αιτιολογία, χωρίς να ασκεί επιρροή το γεγονός ότι δεν έχει εξουσία να προβεί σε μεταρρύθμιση της διοικητικής πράξης [βλ. ΣτΕ 2572/2015, 2310/2014 7μ., 1522/2014, 1361/2013 7μ., 212/2013 7μ., απόφαση Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Δ.Δ.Α.) Sigma Radio Television Ltd κατά Κύπρου, της 21.7.2011]. Κατόπιν αυτών, πρέπει να απορριφθούν οι λόγοι ακυρώσεως, με τους οποίους η αιτούσα προβάλλει ότι, κατά παράβαση του κατοχυρωμένου στα άρθρα 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α. δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, η ίδια δεν έχει τη δυνατότητα να προβάλει ουσιαστικές πλημμέλειες κατά της προσβαλλόμενης πράξης του Ε.Σ.Ρ. και ότι ο ακυρωτικός έλεγχος που ασκεί το Συμβούλιο της Επικρατείας επί των πράξεων του Ε.Σ.Ρ. δεν είναι επαρκής. Περαιτέρω, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ Ολ. 693, 616 – 617/2013, 3919/2010, 3193/2000), κατά την έννοια των άρθρων 94 παρ. 1, 95 παρ. 1 περ. α΄ και 95 παρ. 3 του Συντάγματος, λόγω της γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας επί των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, ο νόμος μπορεί να αναθέτει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, όταν η διαφορά γεννάται από εκτελεστή διοικητική πράξη, μόνον ειδική αρμοδιότητα, για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, η φύση και η σπουδαιότητα των οποίων δεν επιβάλλει, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, την εκδίκασή τους από το Συμβούλιο της Επικρατείας, η δε σχετική κρίση του νομοθέτη υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο από την άποψη της τήρησης των συνταγματικών ορίων. Υπό τα δεδομένα αυτά, είναι απορριπτέος ο λόγος ακυρώσεως, καθ’ ερμηνεία του οποίου προβάλλεται ότι η πρόβλεψη στο άρθρο 5 παρ. 8 του Ν 2863/2000 της άσκησης αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των πράξεων του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης αντίκειται στις κατοχυρωμένες στα άρθρα 4 παρ. 1 και 25 του Συντάγματος αρχές της ισότητας και της αναλογικότητας, έναντι άλλων κατηγοριών διαφορών που υπόκεινται σε προσφυγή ουσίας ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων (πρβλ. ΣτΕ 3079/2011) και ότι εισάγεται, χωρίς αποχρώντα λόγο, δυσμενής μεταχείριση εις βάρος των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών, ως διαδίκων στις σχετικές δίκες. Και τούτο διότι, πέραν του ότι ζήτημα αντίθεσης προς τις προαναφερθείσες συνταγματικές διατάξεις μπορεί να ανακύψει μόνον από τη μεταβίβαση κατηγορίας υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα διοικητικά δικαστήρια και όχι από την παράλειψη μεταφοράς αρμοδιοτήτων, πάντως, δεν δημιουργεί ανεπίτρεπτη ανισότητα, έναντι άλλων κατηγοριών διαφορών που μεταφέρθηκαν στην αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων, η εκτίμηση του νομοθέτη ότι οι διαφορές που γεννώνται από πράξεις ανεξάρτητης αρχής με αρμοδιότητα σε όλη την επικράτεια (Ε.Σ.Ρ.) και αφορούν την -ιδιαιτέρως σημαντική για την πολιτική και κοινωνική ζωή του τόπου και την προστασία των δικαιωμάτων των τηλεθεατών/ακροατών- δραστηριότητα των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών επιβάλλεται να παραμείνουν στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία είναι, κατά τα προεκτεθέντα, πλήρως συμβατή με τις απαιτήσεις παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (ΣτΕ 2572/2015 κ.ά.). ΣτΕ 1038/2019
Με τις ως άνω διατάξεις του άρθρου 67 του Ν 3431/2006 προβλέπεται η μετατροπή των διαφορών που ανακύπτουν από οποιαδήποτε απόφαση, κανονιστική ή ατομική της Ε.Ε.Τ.Τ. σε διαφορές πλήρους δικαιοδοσίας, προκειμένου δε περί διαφορών που ανακύπτουν από ατομικές διοικητικές πράξεις, η συνταγματικότητα ή μη της ρυθμίσεως αυτής, δηλαδή η κρίση του ζητήματος αν η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας θα παραβίαζε τα όρια της ανατιθέμενης αποκλειστικώς στα όργανα της Διοίκησης κρατικής εξουσίας, βάσει της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών, είναι εξεταστέα για κάθε κατηγορία υποθέσεων. (ΣτΕ 3919/2010 Ολ., 616 – 9/2013 Ολ., 979/2012 7μ.). Περαιτέρω, οι διαφορές που γεννώνται από την προσβολή των ατομικών διοικητικών πράξεων της Ε.Ε.Τ.Τ., που έχουν αντικείμενο τη χορήγηση, τροποποίηση ή ανάκληση άδειας εγκατάστασης κεραίας κινητής τηλεφωνίας, δεν είναι δεκτικές ουσιαστικού ελέγχου, δεδομένου ότι η ρυθμιστική αρχή χορηγεί την άδεια βάσει εκτιμήσεων που συνδέονται με τον έλεγχο τηλεπικοινωνιακής σκοπιμότητας, η εκτίμηση της οποίας ανήκει στο πεδίο δράσης της ενεργού Διοίκησης, μη δυναμένη να ανατεθεί στα όργανα της δικαστικής εξουσίας, δεδομένου ότι και η άσκηση της αρμοδιότητας αυτής συναρτάται ευθέως με ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις, η εξέταση της ορθότητας των οποίων, στο πλαίσιο άσκησης πλήρους δικαιοδοσίας, δεν διευρύνει τη λυσιτέλεια και αποτελεσματικότητα του δικαστικού ελέγχου και ως εκ τούτου για τις υποθέσεις αυτές, η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα. Συνεπώς, η επίμαχη διάταξη του άρθρου 67 του ν. 3431/2006, είναι αντισυνταγματική, κατά το μέρος που μετατρέπει τις διαφορές αυτές σε διαφορές πλήρους δικαιοδοσίας. Περαιτέρω, όμως, οι εν λόγω διαφορές, οι οποίες ως ακυρωτικές ανήκουν καταρχήν στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ενόψει του τεκμηρίου ακυρωτικής αρμοδιότητας του δικαστηρίου αυτού, επιτρεπτώς, ενόψει της φύσεως και της σπουδαιότητάς τους, υπάγονται με τις διατάξεις του άρθρου 67 του ν. 3431/2006 στην ακυρωτική αρμοδιότητα του διοικητικού εφετείου (ΣτΕ 979/2012, 7μ.). Ενόψει δε τούτων, στις διαφορές αυτές ισχύει η γενική 60θήμερη προθεσμία ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως (ΣτΕ 1056/2012 7μελής). Τέλος, στις ως άνω ατομικές εκτελεστές διοικητικές που εκδίδει η Ε.Ε.Τ.Τ. και οι οποίες προσβάλλονται με αίτηση ακυρώσεως ανήκουν και οι εκδιδόμενες, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 7 παρ. 2 και 3 της κ.υ.α. 53571/3839/2000. Τούτο δε διότι με τις εν λόγω αποφάσεις επιβάλλεται στον κάτοχο της κεραίας, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, και δη για την προστασία της δημόσιας υγείας από την ηλεκτρομαγνητική ακτινοβολία, το προσωρινό μέτρο της διακοπής λειτουργίας της έως την αποκατάσταση του λόγου δυσλειτουργίας της κεραίας ή την διόρθωση των πλημμελειών της μελέτης ραδιοεκπομπών. Οι πράξεις αυτές, παρά την διατύπωση του άρθρου 31 παρ. 4 του ν. 3431/2006, δεν αποτελούν κυρώσεις που επιβάλλονται εις βάρος του κατόχου της κεραίας, ούτε προϋποθέτουν υπαιτιότητα αυτού, αλλά συνιστούν προσωρινό μέτρο αποτροπής κινδύνων για την δημόσια υγεία, που επιβάλλεται εφόσον συντρέχουν οι αντικειμενικές προϋποθέσεις που τάσσουν οι ως άνω διατάξεις. Ειδικότερα, το μέτρο της διακοπής λειτουργίας του σταθμού βάσης κινητής τηλεφωνίας, ως εν προκειμένω, επιβάλλεται όταν διαπιστωθεί από την αρμόδια Ελληνική Επιτροπή Ατομικής Ενέργειας, είτε υπέρβαση των ορίων ασφαλούς έκθεσης του κοινού σε ηλεκτρομαγνητική ακτινοβολία, είτε πλημμέλεια, ανεπάρκεια ή σφάλμα της υποβληθείσας και προβλεπόμενης στο άρθρο 6 της ίδιας κ.υ.α. μελέτης ηλεκτρομαγνητικών ακτινοβολιών της κεραίας. ΣτΕ 1015/2018
* Η κ. Εύη Γαλάνη είναι Δικηγόρος, ΜΔΕ, Διδάσκουσα στο Φροντιστήριο της Νομικής Βιβλιοθήκης.
Δείτε τα τμήματα προετοιμασίας για τις εξετάσεις της Εθνικής Σχολής Δικαστικών Λειτουργών εδώ